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“普惠养老”能破解养老焦虑吗

来源：经济日报 2022-02-25 11:24:07

中国的养老需求是一个“枣核型”结构，处于枣核中部的老年群体，数量最多，处境也最为尴尬。其根本原因是针对普通老年群体的普惠型养老服务有效供给不足。推动普惠养老发展，一方面要强调对普惠服务能力的建设，另一方面要积极调动地方政府和企业发挥作用。

人口老龄化带来的中国式养老难题，是社会关注度较高的一个话题。特别是人口老龄化与工业化、城镇化、现代化进程相伴随，又叠加城乡差距、区域差距和收入差距，使得当下的养老问题变得格外复杂严峻。

前不久发布的《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》明确提出，“十四五”时期推动全社会积极应对人口老龄化格局初步形成，但这似乎并没有从根本上打消人们对未来养老问题的焦虑，毕竟从文字规划到真正落地还存在着诸多不确定因素。总体看，短期内解决好养老服务“买不到、买不起、买不好、买不安心”的问题，并非易事。

与其他国家相比，中国人口老龄化问题基数大、发展快，“未富先老”“未备先老”的特点，让中国养老服务的供需矛盾更为突出。有数据显示，发达国家是在人均GDP达到5000美元至10000美元时才进入老龄化阶段，而我国则在人均GDP仅为1000美元时就已进入，这意味着，无论是养老资金的投入还是基础设施的供给，均满足不了人口老龄化的需求。

对中国的养老需求进行分析，不难发现这是一个“枣核型”结构，位于两端的分别是富裕人群和困难人群：富裕人群的高端养老需求，可通过市场化方式解决；困难人群的养老需求，可以由政府的基本公共服务加以兜底。恰恰是处于枣核中部的老年群体，数量最多，处境也最为尴尬——高端养老院住不起，低端养老院不愿住，公办养老院则需要很长的排队周期。

之所以出现上述情形，根本原因仍是养老服务有效供给不足，特别是针对普通老年群体的普惠型养老服务方面，供给缺口更是庞大。对此，有关部门早在2019年初就启动了“城企联动普惠养老专项行动”，当年下达中央预算内资金14亿元，新增养老床位7万张。从数字上看，力度不可谓不大，但平摊到亿万级老年人口这个“分母”上，显然有些力不从心。

普惠养老能否真正破解中国民众的养老焦虑，现在下结论还为时过早，但从发展方向上看，决策层很重视，市场也有呼应。2021年11月发布的《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》明确指出，“大力发展普惠型养老服务，促进资源均衡配置”；《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》强调，“要织牢兜底性养老服务网，同时扩大普惠型养老服务覆盖面”，这些都为推广普惠养老夯实了基础。

与财政兜底的基本养老、完全市场化的高端养老相比，普惠养老更加强调构建一种面向社会大众、主要依靠市场供给且由政策引导的养老服务体系。它通过对养老服务价格的合理引导，最大程度地满足普通老年群体的养老需求。同时，普惠养老的另一大着力点是对社区养老服务机构的扶持培育。比如，通过运营家庭养老床位，将服务延伸至家庭；又如，推动乡镇、街道层面的区域养老服务中心与社区机构功能互补，共同构建“一刻钟”居家养老服务圈等。

要看到，仅靠公共财政唱“独角戏”，难以解决普惠养老的资金缺口。受回报周期长、回报率偏低等因素影响，普惠养老项目往往并不被产业资本青睐，而国内普惠养老金融市场也刚刚起步，尚未形成成熟的商业模式。在此背景下，推动普惠养老发展，一方面要格外强调对普惠服务能力的建设，另一方面要积极调动地方政府和企业尤其是国有企业发挥作用，努力在优质服务和合理价格之间寻求最大公约数。