保持适度规模 支持经济平稳运行——2021年地方政府债券发行数据解读

财政部最新发布的数据显示，2021年，我国共发行地方政府债券74898亿元，其中一般债券25669亿元、专项债券49229亿元，规模同比均有所扩大，平均发行利率略有下降。

专家指出，地方债保持了相对较大且稳定的规模，体现了财政政策积极、有力稳定宏观经济的导向；我国政府较低的负债率也为适度保持较大规模的债券发行留有空间。2022年，在经济发展面临三重压力形势下，要遵循财政工作规律，保持适度举债规模，提升地方债效能，充分发挥地方债作为稳定宏观经济大盘的重要发力点和着力点作用，促进经济运行在合理区间。

保持规模 把握节奏

强化跨周期调节

2021年，全国发行新增债券43709亿元，其中一般债券7865亿元、专项债券35844亿元；全国发行再融资债券31189亿元，其中一般债券17804亿元、专项债券13385亿元。从总量上看，一般债券、专项债规模均较2020年有所扩大。相比2020年，2021年再融资债券总额及再融资专项债券发行额分别增加了12276亿元、7999亿元。

“债券发行保持较大规模，主要有两方面原因。一方面，从全球范围来看，新冠疫情对各国经济社会发展产生了较大负面影响，客观上要求财政政策更为积极、更有担当。我国也不例外，疫情防控常态化下实现‘六稳’‘六保’，需要各级政府适度举债，加大疫情防控投入和关键领域的投资。另一方面，我国政府债务总体规模相对较低，为适度保持较大规模的债务发行留有较大余地。”对外经济贸易大学国际经贸学院副院长、教授毛捷表示。

“相比2020年，2021年我国经济呈现恢复性增长，虽然取消了特别国债、降低了赤字率，但赤字范畴的地方政府一般债券和未纳入赤字的专项债仍保持了相对较大且稳定的规模，体现了积极财政政策稳定宏观经济的导向，同时也为今后应对新的风险预留了空间。”中国社会科学院大学教授、博士生导师吉富星认为，再融资债券各类品种的发行额均较大幅度增加，说明债券偿付及防范化解存量债务风险得到充分重视。

据财政部相关负责人介绍，2021年，我国根据经济运行情况把握债券发行力度和节奏，强化跨周期调节，债券发行总体呈现“前慢后快”的态势。一季度经济恢复态势较好，总体债券发行节奏适当放缓；下半年，面对新的经济下行压力，加快地方债券特别是专项债券发行使用，地方新增专项债券占全年专项债发行总额的70%以上，第四季度专项债券安排的支出约占全年支出总额的50%，带动扩大了有效投资。

期限拉长 利率下降

更好保障财政可持续性

2021年，我国地方债平均发行期限11.9年，其中一般债券7.7年、专项债券14.2年，与2020相差不大，但相较于2019年则有所拉长。2019年，地方债平均发行期限10.3年，其中一般债券12.1年、专项债券9年。近两年地方债发行期限延长，其背后的原因可能是多方面的。

吉富星指出，我国近年来结合国家战略和规划不断优化调整债券投向，从政策和规则上强调合理提高长期专项债券期限比例，逐步提高了长期债券发行占比，突出预期收益和融资期限的匹配度，降低了期限错配风险、缓释了债务风险。同时，部分债券品种结构发生变化，导致期限结构也随之变化。例如，2015年起陆续发行的置换债、早期的土储债等期限相对较短，近年来上马的“两新一重”领域的交通、水利等重大项目则期限较长，一定程度上拉长了债券的整体发行期限。

“专项债期限拉长，体现了地方政府资本性支出项目的变化，也有利于减小地方政府债务偿付压力。例如，若债务期限平均为5年，每年政府要偿付20%的债务本金及其利息；若期限平均为10年，每年只需偿付10%的本金及其利息。”毛捷谈道，但同时也要警惕债务期限延长带来的一些问题，如项目跟不上资金，导致资金长时间闲置等。

从利率来看，近几年，地方政府债券平均发行利率有下降趋势，也在一定程度上减轻了财政负担，降低了地方政府债务融资成本，维持了财政的可持续性。2021年，我国地方政府债券平均发行利率为3.36%，其中专项债平均利率为3.41%，分别较2019、2020年均有所下降。

“成本低、期限长、透明化的政府债券，成为地方政府稳投资、稳增长的重要方式。但横向对比其他主要经济体，我国的政府债券利率还是偏高，在财政处于紧平衡和部分地方财政运行困难的态势下，仍可继续探讨降低利率的可行方式。”吉富星说。

适度举债 提升效能

助力稳定宏观经济大盘

去年年底召开的中央经济工作会议明确部署，2022年继续实施积极的财政政策，提升政策效能，更加注重精准、可持续。这其中，发挥好专项债券带动扩大有效投资的积极作用至关重要。

财政部相关负责人近日明确指出，要统筹发展和安全，合理确定新增地方政府债券额度，有效防范债务风险；优化专项债券使用方向，不撒“胡椒面”，重点支持在建项目后续融资，保障重点领域项目建设需要；做深做细专项债券项目储备，合理加快使用进度，确保债券资金尽快形成实物工作量，更好发挥对有效投资的拉动作用。

“地方债是当前我国财政政策稳宏观经济大盘的重要发力点和着力点，要遵循量力而行、精准支出、安全持续、提升效能等财政工作的客观规律和科学理念，保持适度举债规模，重视债务资金的使用绩效，有效防范债务风险；同时，重视公共支出自身的规模和结构，发挥地方债支持经济社会持续平稳发展的作用。”毛捷表示，值得注意的是，公共支出也要量力而行。光靠“增长跑赢债务”往往保障不了财政可持续，因为随着经济增长恢复，社会的公共需求也会增加，公共支出的规模和结构随之也会变化，可能出现债务膨胀的不利局面。为此，要更加重视公共支出的规模和结构，压减不必要的开支。

据了解，当前专项债的发行使用仍存在诸多问题和难点，主要体现为优质项目储备不足、资金使用仍存纰漏、“借新还旧”影响效能、用途泛化和收益下降等，具体实施过程中也存在“翻烧饼”“半拉子工程”等现象。

“针对专项债发行使用中存在的问题，建议加强项目储备、优化投向，围绕重大战略和重大项目，重点支持一批供需共同受益、乘数效应大的短板、弱项领域和建设条件充分的项目，并扎实推进项目前期工作和各项施工准备，加强债券项目绩效监管，防止资金闲置低效，防范化解债务风险。”吉富星表示，2022年，面对经济下行压力，可以适度加快债券发行节奏，以匹配适度超前开展基础设施投资的要求，对稳投资起到一定托底作用，缓解地方财力困难，并稳定各方预期；同时，围绕重大战略、规划和当地实际，加强项目整体谋划、优化投向和效率，发挥政府债券资金的补短板和杠杆作用，形成各类资金合规、高效、协同投入，切实保障重大民生、支撑经济高质量发展，并尽可能撬动社会投资。