优化战略定位 防范债务风险——四川省地方政府投融资平台转型发展评价报告发布

    邓枫、张璐

    2月8日下午，由全国经济地理研究会、财达证券股份有限公司共同主办的“推动京津冀协同发展研讨会”在京召开。雄安新区投融资专业委员会发布了《四川省地方政府投融资平台转型发展评价报告》。报告研究探讨了四川省地方政府投融资平台的转型发展，分别就四川省级、地市级、县级的政府投融资平台排名情况进行分析，同时结合当前四川省各地方政府面临的政策环境，紧扣优化战略定位，防范债务风险的中心思想，总结出了转型发展的思路，提出了转型发展的建议。报告主要内容如下（节选）：

    第一部分四川省地方政府投融资平台排名情况

    该部分内容通过构建政府投融资平台转型发展评价指标体系，根据地方政府政府投融资平台数据库（2019），计算整理四川省省、地级市、区县三级地方政府投融资平台转型发展评价排名1。通过对165家样本企业排名结果归纳分析，省、地级市、区县三级排名榜第一名分别为四川发展有限责任公司、成都经开产业投资集团有限公司、成都空港兴城投资集团有限公司。从主体评级来看，参与排名的35家企业，AAA级有13家，AA+级有21家，AA级有101家，A+级有1家，A-级有1家，无主体评级1家，反映出四川省政府投融资平台整体资质不强。从各级入榜企业的主体评级来看，省级榜单入选企业以AA+级别为主，地市级和区县级榜单入选企业以AA级别为主。

    一、四川省省级政府投融资平台排名情况

    四川省省级政府投融资平台排名一览表

    四川发展有限责任公司2019年末实收资本达到740.41亿元，总资产规模达到11，470.07亿元，并掌握四川省内较多垄断性资源，包括四川省内多数已通车高速公路，四川省境内铁路、公路、内河航运等交通基础设施项目的特许经营权，下属子公司四川水电是是四川省地方电力系统农网、城网、小水电代燃料和农村电气化建设项目的总业主等。四川发展有限责任公司资产负债率较高，受疫情影响，公司主要业务板块业绩下滑，未来投资支出较大。截至2020年9月末，公司总资产为12，122.30亿元，净资产为3，205.31亿元，资产负债率为73.56%。2020年1-9月，公司营业收入为1，579.50亿元，净利润为-3.50亿元。四川省省级政府投融资平台排名情况见上表，共有8家企业。从公司主体评级来看，AAA级有2个，AA+级有3个，AA级有3个。各级别分布较为平均。省级榜单的8家企业，四川金鼎产融控股有限公司为四川省水电投资经营集团有限公司的子公司，四川铁投城乡投资建设集团有限责任公司及四川成南高速公路有限责任公司为四川发展有限责任公司的子公司。

    四川省港航开发有限责任公司作为四川省港航投资集团有限公司核心子公司及四川省航电建设的重要主体，在多元化业务、股东背景以及政府支持等方面具备的综合优势。公司发电量、港口吞吐量、油品贸易量均快速增长，带动营业收入快速增长，盈利能力有所提升，并持续获得政府大力支持。同时公司盈利能力仍较弱、在建工程投资规模大、水电板块受自然条件影响大等因素可能给其信用基本面带来的不利影响。随着在建电站的建成投产，公司水电装机有望实现大幅增长；公司结合自身具备的资源优势及开发经验，未来重点开发旅游综合项目，为公司业务增长提供了进一步上升空间。截至2020年9月末，公司总资产为400.93亿元，净资产为164.74亿元，资产负债率为58.91%。2020年1-9月，公司营业收入为67.36亿元，净利润为-0.78亿元。

    四川省紫坪铺开发有限责任公司是省属大型国有企业，公司为四川省国资委监管功能Ⅱ型企业，公司的基本功能主要有：以灌溉、供水为主，兼顾发电、防洪、环境保护、旅游等综合效益，对紫坪铺水利枢纽工程进行调度运行管理，提高都江堰灌溉区灌溉供水保证率，为下游地区特别是成都市提供工业、生活、生态环境用水，提高岷江中下游地区防洪能力，为新增灌区提供水源。截至2020年9月末，公司总资产为50.30亿元，净资产为21.29亿元，资产负债率为57.67%。2020年1-9月，公司营业收入为5.27亿元，净利润为1.30亿元。

    四川省水电投资经营集团有限公司公司是经四川省政府批准成立的国有独资大型一类企业，负责投资、经营、管理省级地方电力国有资产，是四川省地方电力系统农网、城网、缺电县、无电地区和农村电气化建设项目的总业主，是全省农村水电建设的投资主体、融资载体和经营实体。截至2020年9月末，公司总资产为768.66亿元，净资产为221.01亿元，资产负债率为71.25%。2020年1-9月，公司营业收入为55.50亿元，净利润为6.40亿元。

    四川省投资集团有限责任公司为四川省政府的主要投资主体及国有资产的经营主体，兼有地方政府投资控股公司和为投资项目融资的职能，对省内基础设施领域的大型优质项目进行投资，控、参股了众多能源、工业及现代服务业公司。截至2020年9月末，公司总资产为898.23亿元，净资产为403.75亿元，资产负债率为55.05%。2020年1-9月，公司营业收入为94.00亿元，净利润为28.87亿元。

    二、四川省地市级政府投融资平台排名情况

    四川省地市级政府投融资平台排名一览表

资料来源：笔者整理计算所得。

    四川省地市级政府投融资平台排名情况见上表，共有83家企业。从公司主体评级来看，AAA级有11家，AA+级有8家，AA级有56家。AA-有5家，无主体评级有3家。AA级占比67.47%，占比较高。

    鉴于地市级榜单入选企业较多，下面仅针对榜单前三位企业展开分析。

    成都经开产业投资集团有限公司由成都经济技术开发区管委会控股，主要从事成都经济技术开发区基础设施建设。公司承担成都经济技术开发区城市配套基础设施和重大功能性项目的开发、建设和经营管理，对成都经济技术开发区范围内土地进行一级整理和统一开发，并负责城乡统筹新农村建设、公用事业运营、经政府授权的城市特许经营业务、经政府批准的对外投资等。公司在成都经济技术开发区建设中具有不可替代的区域专营地位。截至2020年9月末，公司总资产为1，184.61亿元，净资产为377.68亿元，资产负债率为68.12%。2020年1-9月，公司营业收入为10.84亿元，净利润为-0.94亿元。

    广元市投资控股（集团）有限公司是广元市规模最大的国有资产管理、投资、运营企业，承担着市属国有资产投资、经营、保值和增值的重任，在业务上具有较大的垄断优势。公司的业务收入主要来源于道路工程建设、自来水经营、安居房销售、建材销售、铝业销售等业务板块。作为广元市最重要的基础设施和保障房项目建设主体，公司在道路工程建设、安居房销售等业务上具有较强区域专营性；发行人的自来水业务亦处于区域垄断地位。截至2020年9月末，公司总资产为381.62亿元，净资产为115.27亿元，资产负债率为69.79%。2020年1-9月，公司营业收入为12.04亿元，净利润为0.02亿元。

    成都环境投资集团有限公司发行人作为一家70年始终专注水务环保的成都市属国有大型环保企业，已发展为集上下水一体化经营的大型水务企业，具有持续经营能力，产业链较为完整，业务规模逐年稳步增长，公司主业自来水供应和污水处理业务在成都市中心城区具有区域垄断地位。截至2020年9月末，公司总资产为579.93亿元，净资产为188.48亿元，资产负债率为67.50%。2020年1-9月，公司营业收入为56.10亿元，净利润为11.93亿元。

    三、四川省区县级政府投融资平台排名情况

    四川省区县级政府投融资平台排名一览表

数据来源：笔者计算整理获得。

    四川省区县级政府投融资平台排名情况见上表，共有74家企业。从公司主体评级来看，AA+级有11家，AA级有42家，AA-有11家，A+有1家，A-有1家，无评级有8家。

    成都空港兴城建设管理有限公司主要从事成都市双流区水务基础设施项目建设业务，同时还代管政府污水处理设施，提供污水处理服务，在成都市双流区具有显著优势。截至2020年6月末，公司总资产为192.64亿元，净资产为94.11亿元，资产负债率为51.15%。2020年1-6月，公司营业收入为7.94亿元，净利润为1.45亿元。

    成都市郫都区国有资产投资经营公司发行人作为郫都区成立最早、实力最强的国有公司，业务范围包括粮油购销与储备业务、自有物业租赁业务、经济适用房出售业务，城市基础设施建设以及保障房建设业务。其收入主要来源于：租金收入、粮食销售收入和工程项目收入。截至2020年9月末，公司总资产为433.06亿元，净资产为171.86亿元，资产负债率为60.31%。2020年1-9月，公司营业收入为6.92亿元，净利润为0.79亿元。

    成都空港兴城投资集团有限公司发行人作为成都市双流区重要的基础设施建设主体，主要承担政府委托的基础设施代建业务。截至2020年9月末，公司总资产为938.22亿元，净资产为539.94亿元，资产负债率为42.45%。2020年1-9月，公司营业收入为27.43亿元，净利润为5.80亿元。

    第二部分四川省地方政府投融资平台转型建议

    一、四川省地方政府投融资平台转型面临的政策形势

    2008年以来，为应对金融危机，我国实施了积极的财政政策和宽松的货币政策，启动了4万亿元的投资计划，为解决中央项目的地方配套资金缺口等问题，各级地方政府纷纷建立融资平台，通过这些融资平台从银行获得大量贷款用于基础设施建设，这为拉动地方经济回升、加快城市化建设进程发挥了重要作用。但也使得地方债务急剧膨胀，不仅加大了地方政府的偿债负担，也对我国整个金融体系的稳定性形成了潜在的压力。

    四川省地方政府的发债规模在全国32个省、直辖市中排名5位，2020年度新增融资规模2，638.99亿元。四川省地方政府融资平台的存在，较大程度上推动了本省的城市化进程，完善了基础设施建设，促进了公共事业的发展，尤其在经济危机时期，刺激我国经济的发展，减少危机对我国经济造成的影响，起到了积极的作用，但是这些融资平台的出现也存在诸多的问题，面临较多的风险，如融资平台不规范、过度依赖土地财政收入等问题。尤其是近几年，四川省融资平台的债务数额急剧膨胀，期限错配现象严重，造成较大的风险，威胁着本省金融稳定，若长此以往，会对整个四川省的经济发展产生不利影响。在此背景下，地方政府融资进入全新时期，由于新《预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）、《关于实行<全面加强企业债券风险防范的若干意见>的函》、《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别方法》（财预[2014]351号）、《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》等法规政策的颁布，地方政府融资面临全面清理、整顿、规范的局面，四川省地方政府融资平台亟需转型。

    二、四川省地方政府投融资平台转型发展思路

    经济新常态的发展背景下，四川省地方投融资平台的转型发展对四川省经济发展具有积极的促进作用，但是，投融资平台在适应市场发展并转型的过程中，仍然存在转型方向不明确、信息化整合不到位等问题。所以，对四川省地方投融资平台转型发展进行研究，针对信息化整合、治理结构调整等方面展开讨论，对实现投融资平台加快市场化转型、增强债务风险控制效果具有重大意义。

    （一）准确定位，明确转型方向

    投融资平台的转型发展，需要结合历史信息以及地方政府的内外环境，制定阶段性的发展目标。四川省地方政府利用投融资平台推进城市开发建设，是以城市发展需要为目标，落实地方政府布置的任务，为投融资平台的转型营造良好的外部环境。投融资平台的转型发展，需要保证资产保值增值，明确资产运营管理目标，并完善针对投融资平台运营的管理体系，创新经营模式，增加现金流，拓展融资渠道。对投融资平台进行合理的市场定位，需要明确投融资平台的主营业务，避免项目贷款挪用的情况出现。在创造良好外部环境的前提下，强化地方政府对投融资平台的监管，对投融资平台的资产负债率进行控制，以此加快四川省投融资平台的发展速度。

    （二）注重债务风险控制

    完善四川省地方政府的债务管理体制，需要以明确四川省地方政府的监管责任为依据，强化对债务的规范化管理。此外，实现投融资平台债务风险的集中化管理及控制，还需要结合四川省地方发展需求，制定债务风险管理办法，完善债务处理程序，以此实现投融资平台的规范化发展。投融资平台的债务风险控制，需要明确投资决策机制，以集中管理、分层审批、公开监审的方式，结合投融资平台的实际投资方向、投资金额，对投融资平台的融资渠道、资金预算、资金使用以及项目运营等方面进行管理，以此降低投融资平台的债务风险。充分利用内审及监察的方式，对地方政府的债务风险进行控制，对融资规模进行合理规划，在具体实施公益性项目时，投融资平台与地方政府之间注重风险控制，执行预算管理制度，规避可能出现的债务风险和金融风险。

    （三）权责明晰，放管结合

    地方政府投融资平台的成立之初主要是由政府主导，资金、人力乃至事权都来自于政府，因此在执行项目时政府牵涉较多，平台企业的市场功能发挥受限较大。企业想要优化升级就需要理清政企关系，建立健全现代企业制度，完善公司的法人治理机构。首先，平台应当主动剥离为政府融资的职能，发挥其市场作用；政府也不得再以任何形式为平台举债提供担保，不得以平台的名义进行举债。这样一来，平台就能够根据市场情况与自身经营目标选择承接相应的项目，逐步成为“收益自享，风险自担”的市场化投融资主体。其次，平台应当优化法人治理机构。通过在平台内部建立合理的法人机构，形成“决策层——管理层——执行层”架构以及股东（大）会、董事会、监事会和经营管理层三位一体的法人治理结构，破除“政企不分”的现象。以这样的思路进行转型后，政府与平台的职能互相分离，明确权利与责任，有利于提升平台的管理水平。

    （四）提高平台创新力

    我国地方政府投融资平台成立之初主要依靠银行贷款等间接融资渠道进行融资。以往政府与城投平台关系不清、责任不明，存在政府为城投公司提供“隐性担保”的问题。随着中央政策与地方政府债务管理力度的不断加强，城投公司转型发展、市场化运营成为主流，仅依靠银行借款融资难以满足公司不断扩张的业务需求，因此城投公司必须迈入资本市场，创新融资模式，拓宽融资渠道，如通过债权融资的方式，发行公司债、企业债等进行融资或进行股权融资等。融资渠道的拓宽能够不仅保障企业生产经营的资金来源，同时降低财务风险、优化债务结构，促进企业持续发展。

    三、四川省地方政府投融资平台转型发展建议

    （一）厘清政府与平台之间的关系，优化法人治理机构

    由于地方政府投融资平台是依托政府建立的，在执行相关项目时政府牵涉较多，不能发挥其市场功能，因此，需要理清政府与平台之间的关系，优化平台的法人治理机构，首先，将平台逐渐从政府部门脱离，发挥其市场作用，政府不再以平台的名义办理举债业务，平台能够根据市场情况与经营目标选择项目建设，承担自身的风险，其次，优化法人治理机构，为了保证平台能够稳定进行运作，必须在平台内部建立合理的法人机构，搭建董事会、监事会以及经营管理层等机构，董事会与总经理职位的确定可以帮助平台在目前的经营状况下实现科学决策，而监事会则可以通过制定内控系统对平台的资本运作进行监督，提升资金监管效率，这样就政府与平台互相分离，权利与责任非常明确，提升了平台的管理水平，促进四川省地方政府投融资平台的转型顺利完成。

    （二）拓宽平台的融资渠道，降低负债率

    近年来，四川省地方政府融资平台的负债率节节攀升，与管理层的科学决策与盲目举债有较大的关系，因此，应该在平台内部建立有效的内控监督机制，并且拓宽融资渠道，保证平台资金运作。一方面，政府内部设定合理的内部控制与审计制度，对项目，资金运作等进行定期审计，判断项目的收益率，选择合适的项目，并且对项目的全环节的操作进行监督与控制，规避出现资金风险，负债率过高等现象；其次，需要拓宽融资渠道，创新业务模式，政府投融资平台资金风险频发，负债率过高的原因是采用传统单一的融资渠道，利用举债等形式获得资金，这就无疑加大了资产负债比率。因此，平台公司需要创新业务模式，根据项目的特点以及企业的财务情况，资产证券化、公司债券、企业债券等多种方式进行资金运作，提升资金周转率，控制财务风险。

    （三）加强流动性管理，规避财务风险

    在政府融资平台转型过程中，为了规避财务风险，要与四川省地方政府建立有效的沟通机制，稳步推进平台的顺利转型，一方面，要加强流动性管理，科学对政府投融资平台的资金进行合理规划，对资金进行有效归集，统一管理，统一使用。平台要建立资金的预算与管理制度，审批、预算、观看等环节要公开透明，严格进行预算管理，建立投资的决策机制，对投资方向、投资数额都有明确的规定，加强投资的科学合理。

    （四）寻求新的业务发展，实现多元化发展

    城投公司的业务不能仅仅以传统的基础设施建设为主，应当在合理保存平台作为市场与政府有效联结点的基础上，推动城投公司市场化进程，促进业务多元化发展。一方面，可以促进城投平台扩充利润增长点，增强自身化解存量债务能力和造血能力，实现平台与城市共同发展。另一方面，有利于促进平台公司项目分类监管和运营机制的完善，将公益性项目、准经营性项目和经营性项目加以区分，既有利于风险管控，也有利于项目配套资金和参与主体的落实。

    除此之外，城投公司还应当把准时代发展脉搏，契合国家产业政策和区域发展政策，在此基础上，优化平台战略定位，将平台命运与区域经济发展命运紧密联结。城投公司作为地方政府进行区域经济建设的重要力量，其本身在履行公司的基本职责之外，还承担着一定的宏观社会责任。因此，城投公司的发展离不开区域经济的稳定发展，二者之间相互依托，互利共赢。城投公司只有明确自身战略定位，坚定履行国家及地方发展政策，方可实现平台顺利转型升级，推动平台及区域经济健康发展。

    （CIS）