中诚信国际：《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》对区域内基础设施投融资公司的影响简析

要 点

●《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》（以下简称“《规划纲要》”）的公开发布，标志着成渝地区双城经济圈建设迈上了加快推动高质量发展的新历程。 《规划纲要》对成渝定位的不同体现了两地在经济发展、产业结构、转型方向上的差异，最终目标是使成渝两地优势互补、互惠共赢，实现协调发展。与长三角地区、粤港澳大湾区、京津冀地区不同，成渝地区战略定位旨在建设成为具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地和高品质生活宜居地。

●《规划纲要》对区域内基础设施投融资公司（以下简称“基投公司”）产生的直接影响体现在：（一）参与大交通和水利等传统基础设施的投融资主体将面临更多的业务发展机遇，或将催生更多的融资需求。（二）现代基础设施网络建设和产业体系布局、国际消费目的地打造以及推动城乡融合发展等系列举措将为区域内基投公司转型带来机遇，但其中涉及的新型技术、新业务模式以及新融资模式均将对基投公司管理和运作提出挑战。

●从延伸影响来看：（一）《规划纲要》中提出将促进各类生产要素合理流动和高效集聚，并进行经济区与行政区适度分离改革。在此过程中，或将催生跨区域基投公司，但在运作中面临着合作机制、管理模式、资源匹配和资金平衡等方面的难题。（二）随着产业、人才、土地、投资、财政、金融等领域配套政策和综合改革措施的推进，成渝区域综合实力将得到有效提升，区域内整体融资环境将得以改善，这将有利于缓释基投公司的再融资压力。但同时，需关注部分基投公司因大量投资带来的债务快速攀升风险。

前 言

2021年10月20日，由中共中央、国务院印发的《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》（以下简称“《规划纲要》”）正式对外发布，明确了成渝地区双城经济圈的战略定位，提出九项重点任务，并指明了成渝地区双城经济圈到2025年和到2035年的两步走发展目标。

早在2011年4月，国务院就正式批复了《成渝经济区区域规划》，在“十二五”规划的开局之年对西部大开发和区域协调发展提出了新的战略部署。在建设成渝地区双城经济圈的过程中，中央和川渝政府出台了多项规划和方案。

表1：成渝地区双城经济圈发展历史沿革

资料来源：政府官网

《规划纲要》对成渝定位的不同体现了两地在经济发展、产业结构、转型方向上的差异，最终目标是使成渝两地优势互补、互惠共赢，实现地区的协调发展

《规划纲要》对重庆的定位是“一城市、两中心、两枢纽”，即“国际化、绿色化、智能化、人文化现代城市”“国家重要先进制造业中心和西部金融中心”“西部国际综合交通枢纽和国际门户枢纽”；对成都的定位是“一城、两中心、一枢纽”，即“世界文化名城”“区域经济中心和科技中心”“国际门户枢纽”。

成渝定位的不同主要基于两地在经济发展和产业结构上的差异：重庆是重要的现代制造业基地和现代服务业基地，但同时也面临着产业转型升级的压力，如何从“重庆制造”向“重庆智造”转型，从而真正成为“国际化、绿色化、智能化、人文化的现代城市”，是重庆发展道路上需深入思考的问题。成都及周边地区依托众多的高校和科研机构，具有很强的创新动力，但是主要产业不够突出，需要在现有经济实力和产业结构的基础上推动产业高质量发展。正是由于成渝两地具有较大的不同，所以《规划纲要》为两地提出了差异化的定位。与此同时，成渝地区综合实力和竞争力仍与东部发达地区存在较大差距，特别是基础设施瓶颈依然明显，城镇规模结构不尽合理，产业链分工协同程度不高，科技创新支撑能力偏弱，城乡发展差距仍然较大，生态环境保护任务艰巨，民生保障还存在不少短板。成渝双城作为连接“一带一路”和长江经济带的重要枢纽，在国家发展大局中具有独特而重要的战略地位，更需要优势互补、互惠共赢，实现地区的协调发展。

与长三角地区、粤港澳大湾区、京津冀地区不同，《规划纲要》指出成渝地区定位于打造为具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地和高品质生活宜居地

《规划纲要》的印发，意味着成渝地区双城经济圈正式成为长三角地区、粤港澳大湾区、京津冀地区之外的中国经济发展的第四增长极。与长三角地区、粤港澳大湾区、京津冀地区不同，《规划纲要》对成渝地区的定位，更侧重于将成渝地区打造为具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高品质生活宜居地。

表2：中国经济发展的四大增长极

数据来源：政府官网

根据《规划纲要》，大量的交通和水利等传统基础设施项目将实施，未来双城经济圈规划范围内相关类型的基投公司将面临更多的业务发展机遇，或将催生更多的融资需求

《规划纲要》重点提及成渝地区双城经济圈范围内的交通、能源和水利基础设施建设，要以提升内联外通水平为导向，强化门户枢纽功能，加快完善传统和新型基础设施，构建互联互通、管理协同、安全高效的基础设施网络。对于构建综合交通运输体系着重提出要求：一是要立足于打造航空枢纽，强化城市群机场协同运营；二是要完善高铁、客货运铁路、城际和市域（郊）铁路以及城市轨道交通等多层次的轨道交通网络；三是要加强双城经济圈公路网的建设，优化既有路网及城际快速路网；四是要健全以长江干线为主通道、重要支流为骨架的航道网络；五是要推进一体化综合客运枢纽和衔接高效的综合货运枢纽建设。根据重庆市公布的《重庆市综合交通运输“十四五”规划（2021—2025年）》和四川省公布《四川省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》，重庆市和四川省十四五期间预计的综合交通投资总额分别约为5,000亿元和1.7万亿元，较十三五期间完成投资额分别增加约16%和40%，交通基础设施投资需求旺盛，铁路、公路和水路投资金额占比较高。

表3：重庆市及四川省“十四五”期间综合交通类基础设施投资目标

资料来源：公开资料，中诚信国际整理

除此之外，在水利基础设施建设方面，《规划纲要》提出：双城经济圈规划范围内要着力推动大型水库及引水供水重点工程建设，加强大中型灌区续建配套和现代化改造，推进防洪减灾设施建设，系统推进城市堤防、排水管渠、排涝除险、蓄水空间等设施建设。结合《规划纲要》中对于基础设施建设板块提出的相关要求及目标，预计未来成渝地区双城经济圈规划范围内参与公路、轨道、航运和水利投资等传统建设类的基投公司将面临更多的业务发展机遇，同时或将面临更大的资金投入压力，并在一定程度上催生相关业务主体更多的融资需求。

现代基础设施网络建设和产业体系布局、国际消费目的地打造以及推动城乡融合发展等系列举措将为区域内基投公司转型带来机遇，但其中涉及的新型技术、新业务模式以及新融资模式均将对基投公司管理和运作提出挑战

《规划纲要》主要任务包括：构建双城经济圈发展新格局、合理建设现代基础设施网络、协同建设现代产业体系、共建具有全国影响力的科技创新中心、打造富有巴蜀特色的国际消费目的地、共筑长江上游生态屏障、联手打造内陆改革开放高地、共同推进城乡融合发展和强化公共服务共建共享。在传统基础设施建设边际效益趋减的情况下，新兴科技产业化将成为驱动成渝地区经济内生增长的重要逻辑。基投公司作为传统基础设施建设的主力军，具备丰富的项目运作建设和较强的融资能力，在现代基础设施和产业体系搭建中仍将承担重要职能。同时，《规划纲要》提出的分类推进大中小城市和县城发展，建设特色商业名镇和文化旅游走廊，扩大金融、科技、医疗、贸易和数字经济等领域开放以及营造一流营商环境，以及城乡融合发展等将为基投公司发展和转型提供新的投资方向。

对于成渝经济圈区域的基投公司，实际运作中可主要通过以下方式参与：（一）将传统基建与新兴科技融合，深化和延伸现有职能。（二）在政府的引导和支持下，通过股权投资或产业引导基金布局现代基建业务和产业，发挥综合运营商的职能。（三）受托于当地政府承接部分招商引资服务职能，培育区内现代产业体系。（四）积极参与文旅商业消费旅游打造、特色小镇和特色小城镇的建设发展，并延伸乡村旅游、田园综合体模式的创新开发。中诚信国际认为，此次成渝经济圈规划中的相关举措将有助于区域内基投公司实现传统业务的更新升级、拓宽业务范围、提高自身盈利能力，并推动基投公司以更全面、更深入的方式参与到城市的建设发展中来，从而提高自身地位和重要性，获取更高的外部支持可能性。但同时，现代基础设施和产业体系搭建中涉及的新型技术、新业务模式以及新融资模式均对基投公司提出挑战，平台必须结合区域环境及自身实力因势利导地参与新基建业务。

《规划纲要》中提出将促进各类生产要素合理流动和高效集聚，并进行经济区与行政区适度分离改革。在此过程中，或将催生跨区域基投公司，但在运作中面临着合作机制、管理模式、资源匹配和资金平衡等方面的难题

《规划纲要》中指出到2025年，“制度性交易成本明显降低，跨行政区利益共享和成本共担机制不断创新完善，阻碍生产要素自由流动的行政壁垒和体制机制障碍基本消除，营商环境达到国内一流水平，统一开放的市场体系基本建立”。同时，此次旨在“引领带动成渝地区统筹协同发展，促进产业、人口及各类生产要素合理流动和高效集聚”。具体执行中，将研究推进跨区域的水利基础设施建设，建立跨区域的产业链转移，推进金融市场和监管区域的一体化，鼓励跨区域的教育文化资源共享，整合优化产业平台，推动建设广安－渝北等一批跨省市毗邻地区产业合作园区。

不同于重庆市“市-区（县）”的两级行政体制，四川省的“省-市（州）-区（县、市）”三级行政体制或将使得各市及区县的基投公司在跨区域合作的过程中，面临组织管理、资源协调和债务管控相对低效等方面的问题。基于双城融合发展中对资源高效统筹安排和债务风险集中管控的考虑，四川省内相关市在跨区域合作中预计将更多地采用向下整合下辖区县内基投公司的优质资源的方式，从而在跨区域合作中集中发挥属地资源优势。市级主体统筹全市范围内的融资主体，亦或将有利于对区域内基投公司债务风险的整体把控；但与此同时，如何建立有效的管理协调机制，使市区两级主体高效协同或将成为一项挑战。

”

中诚信国际认为，在经济区与行政区适度分离改革和壁垒逐步消除过程中，或将催生跨区域基投公司的诞生。该类基投公司将成为跨区域项目、产业引导培育等重要载体，更有效聚集和使用资源。但同时，考虑到短期内不同区域间存在的制度差异和资源禀赋等不同，合作中参与各方的合作机制、管理模式、资源匹配和资金平衡等如何有效协调均为跨区域基投公司运作中面临的难题。

随着产业、人才、土地、投资、财政、金融等领域配套政策和综合改革措施的推进，成渝区域综合实力将得到有效提升，区域内整体融资环境将得以改善，这将有利于缓释基投公司的再融资压力。但同时，需关注部分基投公司因大量投资带来的债务快速攀升风险

《规划纲要》中提出将打造西部金融中心，支持开展共建“一带一路”金融服务，鼓励发展科技金融，规范发展消费金融；推动制造业高质量发展，打造国家重要先进制造业中心；转变政府职能，深入推进制度型开放，聚焦要素市场化配置等关键领域，支持开展区域性国资国企综合改革试验，大力发展民营经济，增强市场主体活力；深化城乡土地制度改革，促进城乡人口有序流动，推进城乡要素高效配置；增加医疗、文化、体育资源供给，共建“一带一路”对外交往中心，推动城乡公共资源均衡配置。

中诚信国际认为，随着产业、人才、土地、投资、财政、金融等领域开展配套政策和综合改革措施的推进，成渝区域综合实力将得到有效提升，区域内整体融资环境将得以改善，这将有利于缓解基投公司的再融资压力。但同时，需关注部分基投公司因大量投资带来的债务快速攀升风险。

结 论

《规划纲要》的公开发布，标志着成渝地区双城经济圈建设迈上了加快推动高质量发展的新历程。《规划纲要》基于成渝不同特点赋予两地差异化定位，并旨在推进成渝地区统筹协同发展。《规划纲要》的实施将对区域内基投公司产生系列影响：直接影响体现在参与大交通和水利等传统基础设施类的投融资主体将面临更多的业务发展机遇；现代基础设施网络建设和产业体系布局、国际消费目的地打造以及推动城乡融合发展等系列举措将为区域内基投公司转型带来机遇，但其中涉及的新型技术、新业务模式以及新融资模式均对基投公司管理和运作提出挑战。延伸影响体现在或将催生跨区域基投公司，但在运作中面临着合作机制、管理模式、资源匹配和资金平衡等方面的难题。此外，系列举措的推进将有效提升区域综合实力，整体融资环境也将得以改善，这将有利于缓释基投公司再融资压力。但同时，需关注部分基投公司因大量投资带来的债务快速攀升风险。