“15号文”解读及对政信业务的影响分析

近日，银保监会出台了《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务防范化解工作的指导意见》（银保监会〔2021〕15号文，以下简称“15号文”），要求银行保险机构要打消财政兜底幻觉，严禁新增或虚假化解地方政府隐性债务，妥善化解存量地方政府隐性债务。

去杠杆、防风险

—“15号文”出台背景 —

2020年中国财政政策执行情况报告显示，2020年赤字率为3.6%（超出警戒线3%），赤字规模达到3.76万亿元。2021年赤字率调整为3.2%，今年我国赤字规模为3.57万亿元。

表 2016-2021中国财政赤字规模（数据来源：财政部）

同时，地方政府隐性债务规模也在不断增长。根据IMF测算，2019年我国地方政府隐性债务规模达42.17万亿元，几乎是当年显性债务（21.31万亿元）的两倍，当年的地方政府负债率累计达247%。如何防范化解地方政府隐性债务风险，是防范金融风险的重点。

从宏观债务率、财政赤字率、地方政府负债率等角度看，“15号文”的出台“恰逢其时”，从银行保险机构入手，抓住资金源头，压实银行保险机构和地方政府责任，严禁新增地方政府隐形债务，有序疏导存量债务退出，严格依法问责机制，为防范金融风险进一步扩大，维护金融安全起到了核心作用。

隐性债务严禁新增，存量逐步化解退出

— “15号文”重点解读 —

（1）明确界定隐性债务产生的路径

自2014年“43号文”与新预算法后，地方政府借助城投融资平台与PPP等违规举债扩张。银行保险机构在与地方政府合作过程中，也以多种直接或间接，明显或绕道的方式增加了地方政府债务或隐性债务。

有的银行保险机构要求或接受地方政府或相关部门的承诺或保函，要求或接受售后回租、售后回购；有的要求提供以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源的融资等。在PPP、产业引导基金、政府购买服务等领域，以承诺本金回购、承诺社会资本亏损损失等形式，新增隐性负债。“15号文”明确界定并禁止在平台公司和PPP主体融资中的违规新增地方隐性债务行为，从源头、路径上控制了隐性债务的增加。

（2）明确判断隐性债务平台公司的标准

“15号文”要求银行保险机构统一使用财政部的监测平台查询交易对手是否是涉及隐性债务的平台公司。对不涉及地方政府隐性债务的客户，银行保险机构按照市场化原则授信。对承担地方隐性债务的客户，银行保险机构不得提供流动资金贷款或流动性贷款性质的融资，不得为其参与地方政府专项债券项目提供配套融资。

同时，允许新增项目融资和在建项目继续融资。新增项目融资经平台公司报本级人民政府书面审核确认，银行保险机构将此确认情况作为审批融资的前提。在建项目融资是指必要的在建项目，在不扩大建设规模的前提下，继续提供项目融资。

（3）明确存量隐性债务有序退出的要求

“15号文”鼓励银行保险机构在自担风险、自负盈亏的前提下，以市场化方式合规提供化债融资。其基本原则是优先化解期限短、涉众广、利率高、刚性兑付预期强的债务；基本工具是适当延长期限、使用企业周转便利类金融工具。

对政信业务的影响

（1）提升资产管理能力

伴随共同富裕、乡村振兴等国家战略的实施，基础设施业务潜力巨大，前景广阔。对银行保险信托等机构来说，唯有提升底层资产管理能力，建立定量与定性有机结合的投资决策体系，准确识别不同资产的价值点，做好风险防范和经营，建设成卓越的资产运营平台，才能成为未来基础设施领域的行业“领跑者”和利益“分享者”。

（2）创新政信业务模式

银行保险信托机构在未来展业中只能选择不涉及地方隐性债务的平台公司，且以非政府财政收入还款来源的项目融资为主。为此，银行保险信托等机构应不断创新参与基础设施领域的业务模式，探索以股权、债券、ABS、ABN的参与方式。积极布局基础设施领域的公募REITS发展，聚焦重点区域、重点行业，创新业务模式。

（3）完善底层资产风险管理体系

风险经营逻辑将不再是简单的担保主体、抵质押逻辑，更应该做好主体和资产的实质风险经营。以市场化思维重点研究资产区域、资产主体、主体融资结构、业务结构以及资金链风险，真正触达底层资产实质风险，真正做到投风险、经营风险、受托管理风险。

一直以来，中粮信托始终以创新为理念，以价值为导向，积极谋求传统业务转型，调整经营模式，改变盈利模式，探索与公募REITs结合的特色产品，提升触达底层资产运营和价值挖掘能力。努力打造一支有产业认知能力、资产获取能力、风险管理能力、资产运管能力、长期稳定发展能力的专业化、特色化实业投行队伍。