中诚信国际特别评论：“房住不炒”背景下城投企业参与保障性租赁住房业务的机遇及关注点

要 点

●近年来，尤其是“十三五”期间，国家始终坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”主基调，突出住房的民生属性。为了进一步解决新市民、青年人等群体住房困难的问题，中央政府提出了建设保障性租赁住房的新概念，并在政策上给予大力支持，有利于完善我国以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系。

●中央政府及各地均陆续发布了“十四五”期间保障性租赁租房建设计划，均将保障性租赁住房作为新增住房供应的主力，保障性租赁住房逐渐成为各地稳增长、保民生的重要抓手。目前，我国保障性租赁住房供给以新建保障性租赁住房、盘活原有闲置房产和对外收购保障性租赁住房为主，且不同房源筹集方式下的业务开展模式亦有所差异。实际操作过程中，各市场主体自筹资金投资建设或收购保障性租赁住房，未来现金回流主要为租金收入和租赁补贴。

●保障性租赁住房为城投企业发展带来了机遇与挑战。一方面，城投企业开展保障性租赁住房业务，有利于拓展其展业空间、改善债务结构、丰富融资渠道、提升资产质量等，并为其转型为城市运营商提供新的思路。另一方面，城投企业在保障性租赁住房业务开展过程中，亦需关注部分地方政府在其土地供给上动力不足、项目自身收益性不高、未来租赁需求存在不确定性、非专业化管理导致项目运营效果不佳、合作方陷入流动性危机、部分项目办证存在难度、多主体展业可能导致项目质量参差不齐、利润表受房地产行业影响较大等问题。

我国保障性租赁住房概念提出的背景、基本特征及相关政策梳理

我国保障性租赁住房概念提出的背景及基本特征：在“房住不炒”的背景下，中央政府提出加快发展保障性租赁住房，有利于缓解住房租赁市场结构性供给不足；保障性租赁住房在面向群体、建筑面积、土地性质及获取方式、建设主体和房屋所有权等方面与公租房和共有产权住房具有较为明显的区别

1994年7月8日，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发[1994]43号）的出台，标志着我国城镇住房制度改革的全面启动，我国现代住房保障体系随之孕育而生。中央政府陆续推出保障性安居工程、棚户区改造等一系列措施，出台了相关配套文件，建立了廉租房、公租房、限价商品住房、经济适用房、人才公寓等多元化的住房保障体系，有效地改善了城镇户籍困难群众住房条件，大幅提高了城镇化率，对于拉动经济增长和提升城市面貌起到了重要作用。近年来，尤其是“十三五”期间，虽然国家始终坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”主基调，突出住房的民生属性，但我国住房租赁市场结构性供给不足逐渐凸显，新市民、青年人等群体住房困难问题仍然比较突出。为此，2021年，国家提出发展保障性租赁住房的概念，以促进解决好大城市住房突出问题。

目前，我国住房保障体系以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体，其中部分省份已将限价商品住房、经济适用房等整合至共有产权住房，将廉租房、公租房等前期涉及的租赁型保障房全部整合为公租房。相较于公租房和共有产权住房而言，保障性租赁住房在面向群体、建筑面积、土地性质及获取方式、建设主体和房屋所有权等方面具有较为明显的差异性。首先，保障性租赁住房面向的群体为人口净流入的大城市和省级人民政府确定的城市中新市民、青年人等群体，旨在解决此类群体的阶段性住房困难问题。其次，保障性租赁住房以建筑面积不超过70平方米的小户型为主，而公租房的建筑面积相较而言稍小一些，共有产权住房虽以中小套型为主，但没有明确规定建筑面积，且不同区域亦有所差异。再次，保障性租赁住房的土地性质除了新供应的国有建设用地外，还会涉及集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置土地、产业园区配套用地等多种类型，且获取方式多样化。最后，相较于公租房由政府主导投资建设，保障性租赁住房则是多主体投资建设，各市场主体均可参与，建成后的房屋所有权亦归投资者所有。

表1：我国现行住房保障体系划分情况

我国保障性租赁住房相关政策梳理：考虑到保障性租赁住房在解决大城市住房突出问题上具有不可替代的作用，中央政府及各部门、地方政府均从多方面对发展保障性租赁住房予以大力支持

保障性租赁住房作为我国住房保障体系三大支柱之一，在解决好大城市住房突出问题上发挥着不可或缺的作用，得到了中央政府及各部门在政策指引、融资及其他等多方面的支持。

政策指引层面：2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》出台，首次提及“以人口流入多、房价高的城市为重点，扩大保障性租赁住房供给，着力解决困难群体和新市民住房问题”，成为加快建设保障性租赁住房的开端。2021年4月，中共中央政治局召开会议，强调“要坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，增加保障性租赁住房和共有产权住房供给”，表明了中央政府发展保障性租赁住房的决心。因此，2021年6月，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发[2021]22号）文件，对发展保障性租赁住房所需的基础制度作出规定，成为我国保障性租赁住房建设的纲领性文件。2021年12月，多部门联合出台《“十四五”公共服务规划》，要求人口净流入的大城市要大力发展保障性租赁住房。与此同时，中央经济工作会议再次强调要坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加强预期引导，探索新的发展模式，坚持租购并举，加快发展长租房市场，推进保障性住房建设，支持商品房市场更好满足购房者的合理住房需求，因城施策促进房地产业良性循环和健康发展。2022年1月，住房和城乡建设部在国新办举行的新闻发布会上提出“十四五”期间，40个重点城市初步计划新增650万套（间），预计可帮助1300万新市民、青年人等缓解住房困难。

融资支持方面：首先，“国办发[2021]22号”文件明确要求加大对保障性租赁住房建设运营的信贷支持力度；支持银行业金融机构发行金融债券，募集资金用于保障性租赁住房贷款投放；支持企业通过债券融资募集保障性租赁住房建设所需资金；支持商业保险资金按照市场化原则参与保障性租赁住房建设。其次，2021年7月，《国家发展改革委关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点工作的通知》的出台，首次将试点行业首次扩充到保障性租赁住房，包括各直辖市以及人口净流入大城市的保障性租赁住房项目。然后，2022年2月，中国人民银行、中国银行(行情601988,诊股)保险监督管理委员会发布《关于保障性租赁住房有关贷款不纳入房地产贷款集中度管理的通知》，明确保障性租赁住房项目有关贷款不纳入房地产贷款集中度管理，鼓励银行业金融机构按照依法合规、风险可控、商业可持续的原则，加大对保障性租赁住房发展的支持力度，有助于提高房企参与保障性租赁住房建设和贷款投放的积极性。

其他支持方面：“国办发[2021]22号”文件除了强调进一步加强金融支持外，亦在土地支持政策、简化审批流程、给予中央补助资金支持、降低税费负担、执行民用水电气价格等方面对大力发展保障性租赁住房进行支持。其中，土地支持政策主要涉及利用集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置土地、产业园区配套用地、非居住存量房屋和新供应国有建设用地五种建设方式支持保障性租赁住房建设，尤其是明确利用非居住存量土地和房屋建设保障性租赁住房时不补缴土地价款。

表2：中央政府及各部门涉及保障性租赁住房的相关政策及支持

此外，作为本地区发展保障性租赁住房，促进解决新市民、青年人等群体住房困难问题的责任主体，各地方政府亦高度重视区域内保障性租赁住房建设，主要体现在以下几个方面：一是成立保障性租赁住房工作领导小组，建立部门联审机制，比如北京市、武汉市、上海市、成都市、西安市、杭州市等。二是加快落实土地支持政策，支持利用各类土地建设保障性租赁住房。比如厦门市出台《存量非住宅类房屋临时改建为保障性租赁住房实施方案》，支持利用非居住存量土地和房屋建设保障性租赁住房；广东省制定《关于鼓励和支持省属企事业单位利用存量非居住用地和房屋建设保障性租赁住房的意见》，成都市制定《关于鼓励国有企业加快发展保障性租赁住房的实施方案》，支持利用企事业单位自有闲置土地建设保障性租赁住房。三是加强与银行业金融机构的对接沟通，加大金融支持力度。比如广西壮族自治区出台《关于做好保障性租赁住房和棚户区改造在建项目市场化融资工作的通知》、《保障性租赁住房和棚户区改造在建项目市场化融资工作指引》等文件，南宁市政府与建设银行(行情601939,诊股)广西分行签订《发展保障性租赁住房战略合作协议》，建设银行加大对各地分行保障性租赁住房贷款的KPI（关键绩效指标）考核力度，国家开发银行印发《关于大力发展保障性租赁住房业务的工作推动方案》等。四是积极落实税费支持政策和民用水电气价格，比如广东省住房和城乡建设厅联合国家税务总局广东省税务局印发《关于做好住房租赁相关信息传递工作的通知》。五是加大财政支持力度。比如广东省每年安排2亿元省级财政资金支持发展保障性租赁住房，并按照下达到省的中央预算内投资补助资金额度1:1给予省级配套资金，重点支持新建、改建保障性租赁住房。六是简化审批流程，提高审批效率。比如合肥市印发《关于做好存量非住宅已改建租赁住房项目审核认定工作的通知》，青岛市印发《保障性租赁住房项目认定书核发管理规则》，均对保障性租赁住房的审批程序作了规定。

我国保障性租赁住房发展空间及模式

我国保障性租赁住房的发展空间：住房和城乡建设部及各地均陆续发布了“十四五”期间保障性租赁租房建设计划，将保障性租赁住房作为新增住房供应的主力，保障性租赁住房逐渐成为各地稳增长、保民生的重要抓手

2022年1月，住房和城乡建设部提出“十四五”期间，40个重点城市初步计划新增650万套（间）；其中2022年拟建设筹集保障性租赁住房240万套（间），占比达36.92%。与此同时，各地陆续发布保障性租赁住房建设计划。比如，“十四五”期间，上海市拟新增保障性租赁住房47万套（间）以上，达到新增住房供应总量的45%左右，其中2022年计划建设筹集17万套（间）以上；北京市预计新增保障性租赁住房占新增住房供应总量的比例不低于30%；广州市计划建设筹集各类住房131万套，其中保障性租赁住房60万套（间），占住房总量的45.8%；深圳市拟建设筹集保障性租赁住房不少于40万套（间），占住房建设筹集总量的45%左右；西安市拟建设筹集保障性租赁住房30万套（间），占新增住房供应总量的31.6%，目前已细化落实到各区县；成都市拟建设筹集保障性租赁住房25万套（间），其中2022年计划建设筹集5万套（间）；浙江省拟新增保障性租赁住房120万套（间），其中杭州市区、宁波市区等8个设区市市区和金华等4个县（市）新增保障性租赁住房占新增住房供应总量的比例力争达到30%以上，其他25个县（市）保障性租赁住房占比力争达到15%以上。总体来看，“十四五”期间，保障性租赁住房作为重点城市新增住房供应的主力，涉及规模较大，在当期稳增长、扩大有效投资的宏观经济背景下，正逐渐成为各地稳增长、保民生的重要抓手。

我国保障性租赁住房的发展模式：我国保障性租赁住房供给以新建保障性租赁住房、盘活原有闲置房产和对外收购保障性租赁住房为主，且不同房源筹集方式下的业务开展模式亦有所差异

根据“国办发[2021]22号”文件，保障性租赁住房由多主体投资、多渠道供给，可采取新建、改建、改造、租赁补贴和将政府的闲置住房用作保障性租赁住房等多种方式筹集，为我国保障性租赁住房业务开展定下基调。因此，根据保障性租赁住房的来源不同，大体可划分为以下几种：

一是可通过集中建设、配建等方式新建保障性租赁住房。根据土地性质不同，保障性租赁住房建设主体及模式亦有所差异。针对集体经营性建设用地和企事业单位依法取得使用权的土地，农村集体经济组织和企事业单位在建设保障性租赁住房时可采用自建模式，通过将土地使用权进行抵押或其他方式融资建设，项目完工后独自运营或者委托给第三方运营，后续通过租金收入和租赁补贴等现金流入收回投资并获取一定收益。比如，厦门市枋湖社区利用预留发展用地建设了租赁住房、写字楼、商场等，其中租赁住房1,300套（间），由村集体自筹资金建设，建成后整体委托给龙湖冠寓经营管理。同时，亦可采用合作开发模式，将其拥有的土地作价出资，与资金实力强、运营经营丰富等其他市场主体成立合资公司，建设保障性租赁住房，分享后期运营收益。比如北京市成寿寺项目由当地村集体经济组织和万科企业股份有限公司（以下简称“万科”）成立合资公司作为项目运营主体，万科负责所有建设成本投入并获得项目建成后45年的经营权及收益权，当地村集体经济组织每年获取保底收益及超额分红；北京市有巢总部基地项目由当地村集体经济组织和华润（集团）有限公司（以下简称“华润”）签订合作协议，约定华润出资建设并负责运营，华润享有50年的经营权及收益权，每年支付当地村集体经济组织固定收益分红。此外，企事业单位在建设保障性租赁住房时可变更对应的土地性质，但无需补缴土地价款，原划拨的土地可继续保留划拨方式。

针对产业园区配套用地，政府要求将产业园区中工业项目配套建设行政办公及生活服务设施用地面积占项目总用地面积比例上限的提高部分主要用于建设宿舍型保障性租赁住房。产业园区建设主体在建设保障性租赁住房时可参照园区的建设模式，比如委托代建、自建等，但在资金成本及期限上可能会有所差异，且后续资金回流方式亦有所不同。该类宿舍型保障性租赁住房可用于项目业主方自有员工使用，基本没有租金或者象征性收取一定的租金；也可用于正常对外出租，进而通过租金实现现金回流。比如，厦门时代新能源科技有限公司位于厦门市的新型动力电池总部基地项目已调整配套设施用地面积和建筑面积上限，建设宿舍型保障性租赁住房，可有效解决企业新进员工的住房困难。

针对新供应的国有建设用地，各市场主体以自建保障性租赁住房为主，但根据建设方式不同，其土地获取方式有所区分。如果为集中建设保障性租赁住房，则相应建设主体基本上为区域内政策性住房专营企业，土地获取方式以协议出让和划拨为主，财政或拨付一定比例的项目资本金。如果为配建保障性租赁住房，则相应建设主体基本上为商品房开发商，土地获取方式主要为市场招拍挂，项目建设资金为自筹。此外，商品房开发商若不配建保障性租赁住房，可按照一定比例缴纳易地集中配建资金，区域内政策性住房专营企业集中建设。比如青岛市的中车四方智汇港项目按照规划住宅建筑面积45%配建保障性租赁住房967套（间），主要面向园区的新市民、青年人分配。

二是盘活原有闲置房产。在实际操作过程中，各市场主体基本上通过政府划拨、收购、租赁、自持等方式获取闲置房产所有权，并将其改建为保障性租赁住房，所需资金以自筹为主，以达到盘活资产的目的。其中，对于闲置和低效利用的商业办公、旅馆、厂房、仓储、科研教育等非居住存量房屋改建为保障性租赁住房的，在用作保障性租赁住房期间，相关市场主体可不变更土地使用性质，不补缴土地价款。此外，成都市亦将BOT（建设—运营—移交）合作模式应用于保障性租赁住房改建项目中。中国电子科技集团公司第十研究所与成都城建投资管理集团有限责任公司（以下分别简称“第十研究所”和“城投集团”）采取BOT模式合作，利用第十研究所原办公用房改建了194套（间）保障性租赁住房，由城投集团投资改建并负责后期运营管理，优先面向第十研究所职工出租。

三是对外收购保障性租赁住房。目前，大部分人口净流入的大城市和省级人民政府确定的城市已经成立了政策性住房专营企业，负责区域内主要的保障性安居工程投资、建设及运营任务。因此，针对其他市场主体已经建设完成的保障性租赁住房，区域内政策性住房专营企业可与各建设单位签订接收或回购协议，利用自有资金统一接收回购，回购价一般是成本价（包括建安成本、融资成本、管理成本等）及一定比例的加成。由于具有一定政策导向，加成比例极小，部分地区甚至无加成比例。比如，西安市商品住房配建保障性租赁住房按住宅建筑面积的15%确定，其中5%无偿移交政府，10%由政府或西安市安居建设管理集团有限公司按成本价回购。

图1：保障性租赁住房的发展模式

数据来源：中诚信国际整理

城投企业参与保障性租赁住房业务的机遇及关注点

城投企业参与保障性租赁住房的机遇：城投企业开展保障性租赁住房业务，有利于拓展其展业空间、改善债务结构、丰富融资渠道、提升资产质量等，并为其转型为城市运营商提供新的思路

保障性租赁住房业务为城投企业突破当前面临的困境提供新的解决思路。首先，有利于拓展城投企业展业空间。当前，在严禁新增政府隐性债务的背景下，城投企业的基础设施建设、棚户区改造、土地整理开发等传统业务开展受限较大，项目推进及新项目落地均较为滞后，加之转型进程不及预期，对企业自身发展产生一定不利影响。保障性租赁住房的提出，为城投企业拓展展业空间提供了新的方向。一方面，在保障性租赁住房项目建设完成后，城投企业可通过对外出租的方式实现资金回流，不会涉及新增政府隐性债务问题；另一方面，由于有政策加持，保障性租赁住房项目在审批流程和后续推进上的效率较高。其次，有利于改善城投企业债务结构。目前，相关政府及金融机构均加大对保障性租赁住房项目建设的资金支持，可以提供成本低、期限长的项目贷款。城投企业通过开展保障性租赁住房业务，有利于改善自身债务结构、拉低整体融资成本。然后，有利于进一步丰富城投企业融资渠道。受制于自身资产情况，城投企业主要通过银行借款、发行债券和非标融资等方式获取资金。城投企业开展保障性租赁住房业务后，可以将建成后的保障性租赁住房项目作为底层资产，通过REITs或资产证券化等方式，提前实现相应资产变现，有助于解决短期流动性风险，进一步丰富融资渠道。加之，保障性租赁住房业务的出现亦为部分城投企业账上前期积累的大量土地资产处置提供了新的途径，有利于提升城投企业自身的资产质量。此外，在区域内保障性租赁住房形成一定规模后，城投企业可以开展物业、社区广告、停车场、商超、充电桩等配套服务，为其转型为城市运营商提供新的思路。同时，城投企业也可以在保障性租赁住房业务运营过程中逐渐积累相关经验、形成品牌优势，为开展社区养老等下游延伸业务助力。

城投企业参与保障性租赁住房的关注点：部分地方政府在其土地供给上动力不足、项目自身收益性不高、未来租赁需求存在不确定性、非专业化管理导致项目运营效果不佳、合作方陷入流动性危机、部分项目办证存在难度、多主体展业可能导致项目质量参差不齐、利润表受房地产行业影响较大等问题亦需关注

城投企业在保障性租赁住房业务的开展过程中仍需关注以下几个问题：一是要解决不同层级政府动力不足的问题。由于保障性租赁住房业务涉及新供应国有建设用地的出让价值较低，对地区政府财力贡献有限，尤其是个别项目地块所处位置较好、自身价值较高，相较于商品房开发，保障性租赁住房的商业价值不高，导致部分政府在保障性租赁住房的土地供给上意愿不强。二是由于保障民生的属性较强，保障性租赁住房的租金收入不高，大部分项目测算的收益刚刚能覆盖成本，项目收益性较低，且设计的运营期限长，未来的租赁需求存在不确定性。三是部分保障性租赁住房项目完工后由城投企业独立运营，但受制于自身管理不专业，后续相关项目存在运营效果不佳的可能性。四是对于合作开发的项目，如果合作方陷入流动性危机，就可能导致项目无法正常推进，后续运营回款不确定性增加，甚至需要城投企业垫资，或合作方挪用项目公司资金等问题。五是由于保障性租赁住房项目土地性质不一，对于划拨用地形成的资产，其未来权属办证可能存在一定难度，证件不齐的情况下城投企业后续配套业务的开展和融资或受到一定影响。六是区域内多主体开展该业务，可能导致项目质量参差不齐、责任主体不明确，或在一定程度上制约了未来规模经济的形成。七是由于房地产市场受国家及行业政策影响较大，以公允价值计量的保障性租赁住房资产未来存在较大的波动风险，可能冲击当期城投企业利润表。

结 论

综上，为了进一步突出住房的民生属性、缓解住房租赁市场结构性供给不足，国家提出发展保障性租赁住房的概念，有别于公租房和共有产权住房。因此，中央及地方政府均从土地供应、程序审批、财政、融资等多方面对发展保障性租赁住房给予大力支持，以“推动建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，推进以人为核心的新型城镇化，促进实现全体人民住有所居”。同时，中央政府及各地均陆续发布了“十四五”期间保障性租赁租房建设计划，将保障性租赁住房作为新增住房供应的主力，保障性租赁住房逐渐成为各地稳增长、保民生的重要抓手。当前，我国保障性租赁住房供给以新建保障性租赁住房、盘活原有闲置房产和对外收购保障性租赁住房为主，且不同房源筹集方式下的业务开展模式亦有所差异。就城投企业而言，保障性租赁住房发展为城投企业的业务开展提供了新的机遇，有益于拓展其展业空间、改善债务结构、丰富融资渠道、提升资产质量，并为其转型提供了新思路。但城投企业在保障性租赁住房业务开展过程中，亦需关注部分地方政府在其土地供给上动力不足、项目自身收益性不高、未来租赁需求存在不确定性、非专业化管理导致项目运营效果不佳、合作方陷入流动性危机、部分项目办证存在难度、多主体展业可能导致项目质量参差不齐、利润表受房地产行业影响较大等问题。