《中国金融》｜培育和发展普惠型养老金融

导读：普惠型养老领域市场主体趋于多样化，但整体参与度有限。长期以来受回报周期长、投资回报低等影响，普惠型养老项目较少受到产业资本或金融资本青睐

作者｜汪小亚 张宇 宫瑞「汪小亚系清华大学国家金融研究院特邀研究员、中国（海南）改革发展研究院博士后合作导师；张宇、宫瑞单位为中国银行(行情601988,诊股)」

文章｜《中国金融》2022年第3期

当前我国人口老龄化程度日益加深，积极应对人口老龄化已经上升为国家战略。2021年11月《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》指出“大力发展普惠型养老服务，促进资源均衡配置”。“普惠型养老”指面向社会大众、主要依靠市场供给且有政策引导的养老产品服务体系，涵盖照护服务、医疗健康、老年教育、老年用品等全方位多层次的产品服务体系。在我国，支持养老服务的普惠型养老金融市场刚刚起步，主要金融机构纷纷涉足这一领域，但尚未形成成熟商业模式。未来商业银行应积极探索发展普惠型养老金融，主动融入社会民生，助力发展共同富裕，适应经济新常态，服务银发经济，同时实现自身转型发展。

普惠型养老市场的发展现状

普惠型养老需求旺盛

一是老年人口基数持续增长。国家统计局发布的最新数据显示，2021年我国60岁及以上人口2.67亿，占比18.9%，其中65岁及以上人口2.01亿，占比14.2%。伴随高龄和失能失智老人数量不断增多，对养老服务能力和质量提出更高要求。二是普惠型养老消费潜力巨大。当前银发人群消费升级意愿强烈，且中青年人口提前规划养老的意识显著提升，预期未来普惠型养老需求增长空间广阔。三是普惠型养老需求内容趋于多元化。伴随老年人消费观念改变、收入水平提高，新式养老消费需求逐渐兴起，养老用品需求趋于专业化、智能化。

普惠型养老供给不足

养老照护服务领域，主要表现为结构性供给不足。首先，供给数量存在缺口。截至2020年底，全国各类机构和社区养老床位合计821万张，每千名老年人拥有养老床位31.1张。根据“每千名老人50张床位”的国际标准计算，我国各类养老床位缺口近500万张。其次，结构性失衡明显，如普惠型养老床位供给不足、居家社区养老供给不足、农村普惠型养老供给能力薄弱、专业照护程度低等。

普惠型养老全产业链，供给简单粗放，亟待规范。一是老年教育供不应求，发展尚处早期阶段。国内现有7.6万余所老年学校，老年人口覆盖率低（约5%），老年大学统一管理规范缺失，社会力量参与深度和广度有待拓展。二是旅居养老方兴未艾，行业规范有待加强。老年人出游人数已经占全国旅游总人数的20%以上，但旅居养老专业化供给不足，强制消费和诈骗等现象层出不穷。三是老年用品同质化严重，智能化水平低。四是护理培训供给严重不足，专业人员缺失。目前我国养老护理专业人员不足100万人，持证人员不足5万人，与1300万人的需求形成巨大缺口。

普惠型养老领域市场主体趋于多样化，但整体参与度有限。长期以来，受回报周期长、投资回报低等影响，普惠型养老项目较少受到产业资本或金融资本青睐。但近年来国企、保险、地产等相关主体开始采取轻资产模式涉足普惠型养老项目，形成高端、普惠在内的完整产品线，参与程度日益深化，参与形式更加多样。

发展普惠养老金融服务的难点

融资渠道偏窄，困难重重。在间接融资领域，开发性贷款具有相对优势，商业贷款动力不足，整体信贷规模有限。一是国家开发银行提供专项贷款，但覆盖范围有限。国开行发挥开发性金融中长期资金优势，对民政部门推荐或认可的养老项目提供最长15年、宽限期3年贷款。截至2020年8月底，已累计支持396个客户的养老项目建设，累计投放386亿元，“十四五”期间将累计投放专项贷款1000亿元，但侧重于支持政府或国企主导的养老社区或基础设施建设项目。二是商业银行受授信政策制约，难以提供商业贷款。商业银行普惠型养老授信政策的实质性创新突破较少，多为指导性意见，鼓励为普惠型养老机构提供便捷授信服务、实行手续费优惠等。银保监会“两增两控”普惠金融考核范畴未纳入对民办非企业单位的授信，普惠型养老尚处初创期向成长期过渡阶段，产业集中度低，养老机构大多财务表现不佳，增信措施不足，商业银行难以形成规模化复制推广的信贷发展模式，授信规模普遍偏低。

直接融资领域，积极探索多元工具服务普惠型养老，但融资渠道偏窄，规模有限。一是养老产业专项债券方面，目前已有71只存续养老产业专项债券，发行总额628亿元，余额388.04亿元，项目集中于湖南、湖北、贵州等中西部地区，债项评级多为AA及AA+，发行人多为县市级城投主体，整体信用资质偏弱。二是股权投资基金方面，上海、江苏等多地省级财政支持设立康养领域产业引导基金，但由于缺乏市场公开信息披露，实际运作效果不得而知。红杉资本、腾讯投资等境内外创投基金自2015年开展境内养老领域投资，仅涉足安和护养、爱照护、小柏家护等少量居家社区养老服务企业。三是公开市场股权融资方面，尚无以养老服务为主业的企业登陆主板市场，部分上市公司通过子公司布局康养产业，仅有十余家养老服务企业挂牌新三板，但很少进入创新层。四是房地产投资信托基金方面，境内基础设施领域公募REITS试点不涵盖养老服务项目，目前仅2017年保利一款租赁住房的类REITs涉及养老服务。

培育和发展普惠型养老金融的几点建议

从商业银行角度，顺应人口老龄化国家战略，开拓普惠养老金融发展新格局

践行社会使命担当，助力供给侧结构性改革。目前我国处于经济转型期，发展不平衡不充分问题仍然突出，养老民生保障存短板。伴随60后等人群集中进入退休阶段，养老消费品质化需求提升，商业银行理应关注社会民生，顺应普惠型养老产业优化升级内在要求和趋势，积极拓展多元化金融工具，扶持和培育品牌化、数字化的优质普惠型养老产业客群，助力产业链条深度融合，推动普惠型养老服务业向专业化和价值链高端延伸。

主动适应经济新常态，实现自身战略转型发展。银发经济是未来的基本经济形态，具有逆周期波动的特点。银行业应主动适应新常态，融入国家新发展格局，加大普惠养老金融规划和布局，构建长期稳定的新业务增长点和增长极，将金融支持普惠型养老服务业，发展成为资本节约、贡献长期持续稳定收入的战略性业务领域。

率先培育重点区域的普惠型养老金融。聚焦京津冀、长三角、粤港澳大湾区等重点区域，紧跟养老机构等级评定互认、质量协同监管等政策落地，积极支持养老服务跨区域试点机构、大型异地康养基地建设、长护险待遇异地结算、医疗转移互通、跨区域智慧养老服务平台建设等业务机遇。

构建普惠养老型金融服务数字化生态。在融资服务领域，基于全链条大数据分析应用，积极发展面向养老企业、微型养老企业经营主的线上贷款业务。在支付清算领域，加大智慧(行情601519,诊股)支付服务渗透，积极开展养老服务行业的数字人民币试点应用。

完善普惠型养老金融基础设施建设。发挥金融科技优势，建设普惠养老金融开放银行，主动服务客户数字化转型，全方位整合普惠型养老全链条数据，为授信审批、信用评级提供数据分析支持；推动B2G、B2B、B2C的资源对接和融通创新，支持普惠型养老企业实现品牌化、连锁化经营。

创新多元金融工具服务普惠型养老。创新普惠养老直融工具，采取多层风险缓释措施，助力发行养老服务行业小微企业增信集合债券，关注普惠型养老企业的生命周期、投贷联动、REITs等退出机制安排和业务机会；战略性开展普惠养老产业直投，依托多元经营平台，采取多种形式开展普惠型养老项目投资；创新保险产品服务普惠养老，研究开发养老服务机构责任保险、雇主责任险、设备财产险等保险产品，形成服务政府端和企业端的一揽子养老产品组合。

从财税金融部门角度，应加快完善金融支持政策，疏解产业融资堵点、痛点

加大普惠养老金融考核激励力度。建议将对民非养老机构的授信纳入普惠金融考核范围，享受普惠金融优惠政策。

完善普惠养老金融风险缓释机制。一是优化抵质押品政策。推动土地管理部门和物权登记机关统一养老用地抵押登记标准，在土地性质及使用方式上适当突破，缓解养老用地价值低、变现难的问题。二是完善担保增信措施。针对普惠型养老行业担保缺失的问题，探索利用彩票公益金设立普惠型养老领域风险补偿金；发挥政府性融资担保机构的功能，通过加强政府引导、建立注册资本金补充机制、财税政策扶持等，加强“银担政”合作，鼓励融资担保机构参与养老领域，建议成立全国性普惠型养老担保机构。

设立全国性普惠型养老产业引导基金。发挥财政资金引导作用，联合头部金融机构、养老企业设立全国性普惠型养老产业引导基金，联合社会资本投资于大中型普惠型养老服务项目、智慧养老、高端养老用品制造等领域。

从养老行业主管部门角度，应积极培育规范健康的产业环境，创造良好融资条件

完善配套支持政策，带动养老服务业发展。加快长护险全国落地；推动落实营利性和非营利性养老机构享受同等优惠政策，解决民非养老机构转企的机制问题；扩大养老机构综合责任险覆盖范围，可考虑将其作为获取财政补贴的前提条件。强化国有资本参与普惠型养老的激励机制，推动央企和国企深度参与培疗转型，鼓励各地城投公司转型布局养老，以积极培育地方头部养老企业。

加强产业标准体系建设，奠定精准施策基础。在国家统计局《养老产业统计分类（2020）》基础上，制定和推广全国统一的养老产业认定标准体系，界定子行业范畴、产品服务标准，明确产业链上游相关行业的准入备案管理部门或认证机构，实现全产业链的市场主体精准识别认证。