托而不举？11月专项债发行破新高，超三成流向基建项目

国家统计局在12月15日公布的数据显示，1-11月份全国固定资产投资（不含农户）494082亿元，同比增长5.2%。从环比看，11月份固定资产投资（不含农户）增长0.19%。

图片来源：国家统计局

其中，1-11月份基础设施投资同比增长0.5%，增速不及市场预期。对此，天风证券(行情601162,诊股)研究所指出，11月份地方债发行持续维持较高水平，基建增速边际回升但尚未见明显起色。政策督促今年底明年初形成实物工作量之下，基建回升斜率有望提升。

在过去的11月份，主要用于支持基础设施建设的新增地方政府专项债券（下称“专项债”）发行规模创下今年来的新高，新增专项债发行达到5760.61亿元，相较10月上升了7.24%。

苏宁金融研究院宏观经济研究中心副主任陶金向时代周报记者表示，今年以来专项债发行进度偏慢，而与发行进度相比，投入基建的过程也存在时滞，资金在项目单位环节的闲置现象比较普遍。这些都导致了专项债对基建的实际拉动作用受限。

陶金认为，专项债资金中作为重大项目资本金的比例还有充分的利用空间，预计还能撬动更多的社会融资，以支持基建扩张。“政策将加大对专项债资金使用效率的监管，专项债拉动基建的作用还将被更大的发挥。”

超三成专项债用于基建项目

今年专项债的发行已进入倒数时刻。

截至11月底，新增专项债累计发行34833亿元，剔除2020年结转用于支持中小银行的新增额度1494亿元，为33339亿元，占全年新增额度的91.3%。在12月份，全年新增额度剩余额度为3161亿元。

据21世纪经济报道，日前财政部已向省级财政部门下达了2022年提前批专项债额度，按照此前全国人大常委会的授权，2022年可提前下达的专项债最高额度为2.19万亿。

清华大学战略与安全研究中心研究员卞永祖在日前接受时代周报记者专访时预计，2022年新增专项债额度有望达到4万亿元，且很大可能将在明年初开始发行。

今年专项债的发行节奏前慢后紧。前7个月，专项债共发行14546亿元，发行进度为35.7%，低于2019年和2020年同期的78.5%和62.9%。

粤开证券研究院副院长罗志恒曾指出，上半年新增专项债发行进度缓慢，表面看是受到提前批额度下达较晚、专项债项目监管趋严的影响，更深层的原因是稳增长压力不大背景下，地方政府急于发行专项债的必要性下降。此外，今年专项债额度在3月份才下达也导致整体发行节奏后移。

虽然整体节奏后移，但专项债用于支持基建的比例仍保持在较高的水平。根据天风期货研究所的研报指出，今年专项债投向基建相关项目的规模达到12.271.7亿元，占新增专项债规模的34.9%。

陶金认为，专项债资金投向基建领域的规模和占比，很大程度上反映了对城投债、非标融资、政府性基金资金来源的替代。

“以往传统融资模式下，基建确有相当一部分项目具有相对较好的收益前景。未来这些项目也很可能能够满足专项债融资的标准。”陶金表示，未来在新基建、绿色低碳、保障房等领域的项目中，专项债资金的角色将更加重要，而这些领域的项目收益普遍相对较好，专项债使用领域依然是较为广阔的。

专项债“托而不举”

为了地方债务更加透明化，2015年专项债首次发行，并逐步取代城投平台融资，成为地方政府支持基建的重要抓手。

在2017年，专项债的规模仅有8000亿元，其中18.06%流向基建项目，撬动了基建投资同比19%的增长。

到了2018年，全国专项债的规模开始大规模扩容。2018年-2021年新增专项债分别为1.35万亿元、2.15万亿元、3.75万亿元和3.65万亿元。

但从数据上看，专项债对于基建投资的增长存在“托而不举”的问题。去年，在破纪录超过六成的专项债用于支持基础设施建设的情况下，基建投资的同比增长仅达到0.9%。

专项债资金使用效率低、资金长期闲置等问题在近年越来越突出。

《国务院关于2020年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》指出，至2020年底，审计的55个地区有413.21亿元未严格按用途使用，占地区专项债余额的3.25%，其中5个地区将204.67亿元投向无收益或年收入不足本息支出的项目。

其中，山东、上海、湖北等地部分项目由于前期论证不充分、规划设计和方案不合理等，导致债券资金长期闲置在国库或者项目单位，最长闲置时间甚至超过2年，未及时形成实物工作量。江苏、天津等地部分专项债券项目实际小于预期收益，未达到资金平衡方案要求。

“目前，专项债使用面临资金闲置、资金使用效率不高、资金使用不规范、投向不合规等问题。在专项债的项目资金使用审计和项目收益要求的穿透式监管和终身问责机制之下，个别地区一方面依旧存在资金使用不规范、投向不合规甚至被挪用等问题，另一方面也因为项目收益要求和担忧受到问责等原因，发生资金到账后被闲置、项目和资金到位存在错位、时滞的现象。”陶金认为，提高专项债的使用效率，最重要的是解决地方政府的投资意愿问题。

展望明年，财政政策将依然保持积极。在早前举行的中央经济工作会议提出，要保证财政支出强度，加快支出进度，适度超前开展基础设施投资。

陶金认为，新基建规模扩张的速度较快，市场容量正在进一步扩大。“绿色低碳领域的基础设施建设必要性也较大，都为明年基建领域提供了较大的利用空间。传统基建领域，例如很多城市的旧城改造、城市更新等新型城镇化建设也有较大空间。”

此外，陶金表示，有必要在继续加强对专项债发行和使用规范化监管的同时，引导地方政府加强项目前中后期规划和验证、优化项目和资金匹配等工作。短期的权宜之计，则需要加强“窗口指导”，鼓励地方政府加快梳理项目、集中优先上马一批相对优质的项目。

在今年全年专项债发行节奏后移对情况下，年末的专项债将在今年底、明年初形成实物工作量。国盛证券预计，明年一季度投向基建的资金规模将同比增加1455亿元左右，对应的基建投资同比增速将回升至5.2%左右。

不过，中泰证券(行情600918,诊股)首席经济学家李迅雷撰文指出，基建投资维持高增速的必要性和可能性已经大幅降低。“基建资金来源中，预算内财政占比较小（不足20%），更多依靠贷款、非标、债券发行以及民间资本的参与，在‘做好地方政府债务管理、防范化解风险’的前提下，要求预算内支出或者专项债资金补足基建投资的资金缺口，显然是不切实际的。”