推进个人养老金试点的思考

“十四五”规划提出“发展多层次、多支柱养老保险体系”。我国多层次养老保险体系是以基本养老保险为基础、以企业年金和职业年金为补充、与个人储蓄性养老保险和商业养老保险相衔接的三支柱养老保险体系。“三支柱”中，第一支柱社会保险（职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险）的建立已相对完备，截至2021年底，全国参加基本养老保险人数10.2亿人，基本实现了制度的全覆盖。第二支柱企业年金和职业年金（分别覆盖企业职工和机关事业单位职工）逐步发展，截至2021年底，参加企业（职业）年金的职工7200多万人，积累基金近4.5万亿元。第三支柱是个人养老金（个人商业养老保险等），起步较晚，试点推进也较为缓慢。但随着老龄化加剧，基本养老保险的替代率将逐步下降，不能满足退休前后维持同等生活标准的需要。为了支持“第三支柱”商业养老保险的进一步发展，2014年，原保监会发布《关于开展老年人住房反向抵押养老保险试点的指导意见》，2018年，财政部、国税总局、人力资源和社会保障部、银保监会和证监会联合发布《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》。然而，住房反向抵押养老保险试点和个人税收递延型商业养老保险试点的推行均不尽如人意。

为进一步推动健全多层次、多支柱养老保险体系，2021年和2022年政府工作报告均提出要规范发展第三支柱养老保险。2021年12月，中央全面深化改革委员会第23次会议通过了《关于推动个人养老金发展的意见》；2022年4月，国务院办公厅印发了《关于推动个人养老金发展的意见》（以下简称《意见》）。个人养老金是国家的制度性安排，在养老保险一、二支柱的基础上，为个体提供了补充养老保险的渠道。个人养老金坚持“政府引导、市场运作、有序发展”的原则。根据《意见》，“个人养老金资金账户资金用于购买符合规定的银行理财、储蓄存款、商业养老保险、公募基金等运作安全、成熟稳定、标的规范、侧重长期保值的满足不同投资者偏好的金融产品，参加人可自主选择”。这一规定有助于满足群众对养老保险的多样化需求，为市场提供一批长期稳定的资金。同时，市场化运营，也有助于激发市场活力，促进金融机构开发高质量金融产品。

根据《意见》，个人养老金的推行，先选择部分城市试行一年，再逐步推开。在试行期间，也有诸多问题需要考虑，以实现制度的顺利推行。

首先，寻找合适的税收优惠政策和优惠力度。个人养老金的主要激励在于税收优惠，根据《意见》，个人养老金制度的参保范围为“在中国境内参加城镇职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险的劳动者”。如果税收优惠是税收减免或者税收递延，那么，对于低收入者，尤其是收入低于个人所得税起征点的个人而言，就几乎不存在个人养老金的税收激励。2020年城乡居民基本养老保险的人均年缴费仅402元，即使缴费满15年（最低缴费年限），累计也只有几千元，难以满足居民老年生活的基本收入需要。参与城乡居民养老保险的群体更可能是收入低于个人所得税门槛，甚至无收入群体，如何增强这一部分人的老年生活保障，实现第三支柱对于这部分群体的养老补充作用，提升这一人群的参保激励就变得尤为重要。一种解决办法是对低收入人群实行财政补贴激励，对高收入人群实行税收减免激励，但具体措施仍需要结合地方发展、财税情况以及统筹措施，在试点过程逐步探索。

其次，探索缴费上限的最优设置。《意见》规定，个人养老金的缴费上限为1.2万元/年，并根据经济社会发展水平以及多层次、多支柱养老保险体系发展情况等因素适时调整缴费上限。设置缴费上限的一个可能原因是担心个人养老金成为高收入人群的避税手段并影响收入再分配水平。但是，另一方面，缴费上限的设置也可能会影响高收入人群缴费参保的积极性，影响金融市场资金流的注入。高收入人群往往有更多元的经济来源和投资渠道，较低的缴费限额和优惠水平可能会降低参保激励。因此，缴费上限对于高收入个体参保积极性的影响、对于个体福利水平的真实影响以及如何找到最优的缴费上限额度值得进一步探讨。

最后，解决第三支柱试点已有问题，提高公众金融保险教育，并推动“三支柱”的有机结合。在试点过程中，应结合改善在同属于第三支柱的个人税收递延型商业养老保险和住房反向抵押养老保险试点推行时产生的问题，如人们对于实际是否存在税收优惠、实际税收优惠有多少的质疑、金融知识欠缺导致的对保险条款和惠民政策的不理解、保险行业相关法律的滞后等，以实现更优的试点效果。参保流程的复杂、个人对政策的理解程度会极大影响参保意愿。因此，在优化流程的同时，也应当注重对于公众的金融知识教育，培养居民积极规划养老的意识，提高个人金融素养，使居民更好地理解政策导向，提升个人参保积极性。同时，个人养老金的试点，也需要考虑第一、二支柱的运行模式，将“三支柱”融合为一体，扭转第一支柱“一支独大”的局面，充分发挥第三支柱的补充作用。

（作者系北京大学经济学院风险管理与保险学系博士生）