境外上市新规释放三大信号：完善制度并不是收紧政策，为存量改革设置过渡期，加强境内外监管协同

中国证监会12月24日就境外上市相关制度规则公开征求意见。规则明确，对境内企业境外上市活动实施备案管理，在遵守境内法律法规前提下，满足合规要求的VIE架构企业备案后可赴境外上市。

接受中国证券报记者采访的专家表示，境外上市相关制度安排释放三大信号，即完善企业境外上市监管制度，并不是对境外上市监管政策的收紧；从增量做起，为存量安排充分的过渡期；证监会将与境内有关行业和领域主管部门建立监管协作机制，并积极推进跨境审计监管合作。

明确市场预期 并非收紧政策

专家认为，完善企业境外上市监管制度，并不是对境外上市监管政策的收紧，而是通过构建清晰稳定的监管制度促进企业依法合规赴境外上市，体现了推进资本市场扩大开放的坚定决心。

“今年以来，美国证监会（SEC）公布了《外国公司问责法》实施细则，个别企业宣布启动自美退市工作等，由此引发了市场对境外上市的不同反应和预期。上述背景下，证监会就境外上市相关制度规则公开征求意见，表明了监管部门在开放中谋发展的姿态，为企业境外上市活动提供清晰、透明和可操作的规则，构建更加稳定、可预期的制度环境。”武汉科技大学金融证券研究所所长董登新指出。

董登新认为，证监会此次就境外上市相关制度规则公开征求意见主要呈现三大亮点。一是及时释放中国资本市场对外开放大方向并未改变的信号，表明中国资本市场一以贯之坚持对外开放的立场。二是释放中国监管部门不仅没有收紧境外上市政策，反而尊重企业依法合规自主选择上市地的支持信号。三是境外上市将由行政许可改为备案管理，实行更加包容、更为开放的监管模式。

“关键时刻就境外上市相关制度规则公开征求意见，释放了坚持对外开放的坚定信号，给企业和投资者吃了一颗定心丸，也将为下一步开展跨境执法合作奠定基础。”他表示。

“我国进一步规范境外上市政策并不是对境外上市活动进行限制，资本市场的持续开放不会改变，新规将推动规范化法治化运作，更好与国际接轨。”中国国际经济交流中心经济研究部副部长刘向东说。

此次公开征求意见也体现了政策的一以贯之。征求意见稿明确，对境内企业境外上市活动实施备案管理。根据规定，对涉及外商投资安全审查、网络安全审查等法律法规规定范围内的企业境外上市，在提交备案申请前，企业应当依法申报安全审查。

“此前，证监会多次表态支持企业依法合规利用国际国内两个市场，除安全审查外，本次征求意见稿也从合规角度明确了几种禁止性情形，补齐了制度短板。这充分体现了政策的延续性。”刘向东表示。

“这也释放出坚持改革开放、拧紧利益纽带的信号，促进企业利用境外资本市场规范健康发展，将有助于防范违法违规、财务造假等损害中国企业国际形象的不利影响，提振国际投资者的投资信心，更好应对中概股公司风险及突发情况。”董登新表示。

此次公开征求意见还回应了近期市场上的热点话题。“近期，个别媒体报道中国监管部门将禁止协议控制（VIE）架构企业赴境外上市。此次监管部门明确，在遵守境内法律法规前提下，满足合规要求的VIE架构企业备案后可赴境外上市。此外，新规给出负面清单，清晰设置了‘红绿灯’，明确不可境外上市情形，有利于为企业境外上市活动构建更加稳定、可预期的制度环境。”南开大学金融发展研究院院长田利辉表示。

从增量做起 合理界定备案范围

专家认为，此次制度设计的亮点还体现在改革有存量增量之分，设置了过渡期的有关安排。对于哪些企业应纳入备案范围，按照实质重于形式的原则，并综合财务影响、高管构成、经营场所等因素进行了合理界定。

证监会有关负责人介绍，在制度设计方面，一是先从增量开始。对增量企业和发生再融资等活动的存量企业，按要求履行备案程序；其他已在境外上市的存量企业备案将另行安排，给予充分的过渡期。二是区分首发和再融资。充分考虑境外市场再融资便捷高效的特点，对再融资在备案时点、备案材料要求等方面作了差异化的制度安排，与境外市场实践做好衔接，减少对境外上市企业融资活动的影响。

对于注册地不在境内的企业，哪些企业赴境外上市应向证监会履行备案程序，征求意见稿也进行了明确。同时满足以下情形的企业均应进行备案，即境内营业收入等超过50%，高管多数为中国公民或经常居住地位于境内，并且主要经营场所也在境内。此外，在判断时遵循实质重于形式原则，对于不同时满足上述情形的，需要结合企业具体情况根据实质重于形式的原则综合判断。上述制度设计，核心是合理确定“境内企业”的边界，主要市场或业务在境内的跨国公司，并不属于备案范围，同时按照实质重于形式的原则，也可以防止监管套利。

“区分存量和增量，先从增量做起，设置过渡期安排，体现了稳妥有序推进改革落地实施的总基调。改革坚持法不溯及既往的原则，能够稳定市场预期，更好确保备案管理平稳实施。”董登新说。

刘向东表示，明确具体标准和实质重于形式的原则，可以合理界定备案范围，符合境外上市中概股的实际情况，也有助于备案管理平稳实施。

加强监管协同 提高备案效率

专家认为，此次改革还释放了加强跨部门监管协同的信号。

一方面，明确监管职责，加强监管协同。明确国务院证券监督管理机构对境内企业境外发行上市活动实施监督管理，国务院有关主管部门根据职责加强对相关企业和服务机构的监督管理。建立境外上市监管协调机制，国务院证券监督管理机构与行业主管部门在政策制定、日常监管和风险应对等方面加强监管协同。境外上市备案管理与安全审查机制做好衔接，明确境外发行上市涉及安全审查的，应当依法履行安全审查程序。

另一方面，完善跨境证券监管合作安排。与境外证券监管机构建立备案信息通报机制，加强跨境证券监管执法合作，共同打击跨境违法违规行为。

此外，强化依法合规约束。明确企业和中介机构依法合规、维护国家安全和保守国家秘密的主体责任。实施备案信息公开，强化社会监督。明确未履行备案程序擅自境外上市等违法违规行为的法律责任，通过行政处罚和诚信档案等措施立体追责，提高违法违规成本。

证监会有关负责人指出，为保障备案管理顺利实施，证监会将与境内有关行业和领域主管部门建立监管协作机制，加强政策衔接、信息共享和监管协同，不会要求企业到多个部门拿“路条”、跑审批，尽可能减轻企业监管负担。

“境外上市制度的出台按照各项流程征求更广泛的意见，体现了各利益相关者的意见诉求，是中国资本市场制度更加成熟完善中的重要一环。”刘向东说。

“证监会牵头建立企业境外上市跨部门监管协调机制，将有效提高备案效率；配合推动有关主管部门明晰相关领域的监管制度规则，也将提高政策可预期性。”董登新表示。