补齐短板弱项，区县城投可以怎么做？

近日，中办、国办发布《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（下称《意见》）。《意见》指出，推进以县城为载体的城镇化建设，对促进我国新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义，需从补齐县城短板弱项、推进城乡融合发展、深化体制机制创新等方面展开。

分析人士认为，《意见》提出“积极培育专业功能县城”，对此，区县城投整合需结合县城专业功能培育重点，因地制宜打造服务于该功能定位的平台。同时，需要关注的是，不论是跨层级整合还是同区域同层级整合，都面临整合主体和被整合主体在人事、业务、资产、债务等关键事项上的协同问题。

提升资产收入质量

据中诚信国际统计，近年来专项债投入逐步下沉，2021年县级项目占比较2020年抬升约5.5个百分点至62.5%。从投向看，县级专项债项目主要集中于市政设施领域，2021年该领域专项债占比超六成，以棚改、旧改、市政交通基础设施建设为主，其余领域如公共服务供给、产业平台功能提升、文化生态保护方向占比分别为13.6%、10.0%、9.7%。

从项目资金结构看，县级专项债项目中，专项债资金占项目总投资比重均值为28%，低于省市级项目2-3个百分点，且县级项目资本金中专项债占比均值不足1%，远低于省级（13%）和地市级（3%）项目，专项债支持县级公益性项目建设仍有进一步发力的空间，尤其在用作资本金方面。

而伴随《意见》相关举措落实以及县城城镇化的不断深入，后续专项债额度可进一步向符合条件的区县倾斜，在持续完善县城市政设施体系的同时，进一步加大对县城产业平台、公共服务、生态保护等方向的支持，精准补齐县城高质量发展的短板及弱项。

相关分析认为，结合《意见》关于“完善公用事业定价机制，合理确定价格水平”的政策导向，后续公用事业类公益性项目收益水平或有所提升，下达至区县的专项债额度或可向该领域适度倾斜，合理调整总量有限的区县财政资金发力点，整体提升县级政府举债形成资产的收入质量及效益，切实提高县级政府举债投资的有效性，提升财政可持续性。

加强整合提升资质

“相较省市城投，区县城投融资渠道狭窄，多依赖银行信贷及非标，发债平台占比不高，且其中实现上市的比例也仅1.2%，直接融资尚有较大空间。”中诚信国际研究院方面分析称。

但考虑到县级城投自身资质偏弱及政府支持有限，《意见》提出“鼓励中央企业等参与县城建设，引导有条件的地区整合利用好既有平台公司”，支持区县城投通过兼并重组、注入经营性资产、与央企在股权或项目上深入合作等方式，提升信用资质，进而拓宽债券融资、股权融资渠道，并降低融资成本，补足区县建设资金短板。

此外，从县级城投发债难度看，在有限的发债品种中，于2020年问世的县城新型城镇化建设专项企业债券发行条件相较一般企业债有所放宽，且鼓励采用“债贷组合”增信方式，更适合资质相对较弱的县级城投。

相关数据显示，截至2022年一季度末，县城新型城镇化专项债券存量为25只，规模为175.7亿元，主体评级以AA级为主，信用级别要求有所降低，集中分布在湖南、浙江和江苏等地区。

中诚信国际研究院方面表示，此次《意见》再次明确“支持符合条件的企业发行县城新型城镇化建设专项企业债券”，未来区县城投可抓住政策机遇，合理利用这一创新品种发债融资，参与到重点项目建设中，特别是发改委确立的120个新型城镇化建设示范县及县级市的城投平台，可积极运用新型城镇化专项企业债拓展融资来源，更好地支持县城建设。

重视既有投融资机制

中诚信国际研究院方面也指出，县级政府在规划建设、资金使用等方面的管理水平仍待进一步提升，投融资存在“重数量、轻效益”问题。

具体来看，一方面对于县城短板弱项的弥补不够精准，盲目、重复建设现象仍然普遍；另一方面，项目建设资金使用效率较低，投放前缺乏严谨的可行性及成本效益分析，建设中缺乏有效的监督约束机制，项目结束后缺乏合理的绩效评估，较难维持财政资金“融资-投资-还款”的良性循环，易对后续县城开发建设的融资带来负面影响，一定程度上阻碍了县城城镇化建设的推进。

此外，《意见》明确提出“引导社会资金参与县城建设”，在当前区县财政仍承压的背景下，各地需不断挖掘适宜的领域和项目，尤其在县城“补短板、强弱项”领域吸引更多社会资本投入，努力实现政府和社会资本的共赢。

具体来看，对于符合条件的重点领域专项债项目，需进一步发挥专项债“四两拨千斤”的作用，提高专项债作为项目资本金的比例，加大对社会资本的撬动，尤其在前期央行“23条”（中国人民银行、国家外汇管理局《关于做好疫情防控和经济社会发展金融服务的通知》）强调金融机构要加大对惠民生、补短板等项目支持的政策导向下，可积极合规寻求当地商业银行提供融资支持。

此外，《意见》指出，对准公益性及经营性项目，鼓励银行业金融机构增加中长期贷款投放，但考虑到县城基础设施项目周期长且收益不高，商业银行根据市场利率定价较难满足这类信贷需求，或可通过开发性政策性金融机构加大特殊贷款（例如PSL，抵押补充贷款）投放，为县城基础设施建设提供大量长期、稳定且低成本的资金。