地方债发行临近收官 基建投资明年或将适度前置

临近年末，地方债发行也步入收官阶段。数据显示，截至目前，今年已发行新增地方债占已下达限额的超97%，未来两周多的时间仅剩千亿元待发。

日前召开的中央经济工作会议为2022年经济工作定下总基调，也为明年地方债发行节奏及投向勾画出基本轮廓。会议提出，“积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续。要保证财政支出强度，加快支出进度”“适度超前开展基础设施投资”，同时提出“坚决遏制新增地方政府隐性债务”。

多位接受《金融时报》记者采访的专家表示，我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，预计2022年地方债发行将呈现稳增长与防风险并重的特点。在政府严控隐性债务及金融监管的环境下，专项债作为近年来补短板、调结构、稳投资的重要发力点，明年发行规模将大概率继续上升，新增额度或在4万亿元左右，投向结构也将进一步优化。

地方债发行基本完成

从地方债新增限额的完成情况来看，据中诚信国际统计，截至今年11月末，剔除1494亿元中小银行专项债后，今年以来，新增专项债已发行3.33万亿元，新增一般债已发行0.77万亿元，按照财政部此前下达的2021年新增地方政府债务限额42676亿元计算，年内尚有1357.69亿元新增专项债、292.36亿元新增一般债待发行。据广发固收刘郁团队统计，截至12月17日，新增地方债完成全年发行额度将达到97.9%。

从发行节奏来看，今年地方债发行整体呈现前低后高的特征。据统计，今年前7个月新增专项债发行进度仅为35.7%，远低于2019年和2020年同期的78.5%和62.9%。7月末，中央政治局会议提出“合理把握预算内投资和地方政府债券发行进度，推动今年底明年初形成实物工作量”，新增专项债发行才开始提速。

“2021年新增专项债发行节奏后置较为明显，9月份至10月份，新增专项债发行占比均超过全年的15%，11月份更是达到16.56%，与往年的新增专项债发行高峰集中在二三季度截然不同。”中信证券(行情600030,诊股)研究所副所长、首席FICC分析师明明对《金融时报》记者表示。

谈及原因，光大银行(行情601818,诊股)金融市场部宏观研究员周茂华告诉《金融时报》记者，今年上半年，国内经济复苏超预期，地方政府发行专项债的必要性下降，加上去年地方债资金转结，国内加强专项债项目监管，强调资金规范使用、注重效率，地方政府为避免资金闲置或低效使用，从而发债意愿降低。此外，部分地区缺乏优质项目对接或也是因素之一。

从资金使用情况来看，在政策引导下，新增专项债向“两新一重”、民生领域倾斜。明明表示，2021年地方债募集资金用途以其他专项基建为主，加上园区新区建设、乡村振兴和棚户区改造等，专项债流入基建占比均达到73%。

“此外，还包括生态环保、医疗教育等符合和涉及民生领域的基建用途，地方债募集资金结构改善对专项债流入基建有更大的撬动作用。”明明说道。

基建定调“适度超前”

市场对于2022年地方债的发行情况早有猜测，近日召开的中央经济工作会议令这一答案逐渐浮出水面，会议强调“适度超前开展基础设施投资”。那么，该如何理解“适度超前”？

在广发证券(行情000776,诊股)固收首席分析师刘郁看来，“适度超前”的表述指向稳增长相关的政策可能前移，财政支出由2021年的后置转为2022年的前置，地方专项债发行可能也相应提前，助力2022年一季度社融同比增速小幅上行。

“明年年初‘政策发力适当靠前’，专项债发行前置，那么季节性错位预计将导致今年四季度和明年一季度的新增专项债发行量同比多增超2万亿元。”明明表示，若新增专项债滞后一个季度形成实物工作量，按60%投向基建的比例估算，明年上半年基建投资或将比今年同期多出1.4万亿元的专项债资金，预计2022年新增专项债额度将达到4万亿元左右。

周茂华认为，通过适度超前进行基建投资，可稳内需，确保经济平稳运行。但超前补基建短板，要更注重质量效率，兼顾当下与长远，既要有利于补齐当下公共服务短板，增强短期经济动能，也要有助于推动经济产业转型，增强未来经济发展潜力。预计资金将主要集中投向公共卫生、养老托幼、老旧小区改造、城市基础设施更新升级等领域以及绿色低碳、新能源、信息技术、冷链物流等领域。

粤开证券研究院副院长、首席宏观研究员罗志恒表示，明年专项债仍会向调结构、增后劲的“两新一重”领域倾斜，重点是交通基建设施、能源、生态环保、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施等领域，助力稳投资。

在中信证券首席宏观分析师程强看来，“双碳”目标下，符合区域发展整体布局、属于公共设施范畴的绿色行业，如光伏、风电等新能源领域的重大项目，除了信贷融资需求，也可以考虑通过专项债予以支持，从而进一步形成财政资金与社会资金的配套。

稳增长与防风险并重

与基建发力稳增长共存的是，地方隐性债务约束并未因此放松。去年中央经济工作会议提出，“抓实化解地方政府隐性债务风险工作”；今年中央经济工作会议则要求“坚决遏制新增地方政府隐性债务”，继续释放清晰信号。

在明明看来，这意味着政策端将在稳增长和防风险之间寻求平衡，既要稳字当头、稳中求进，又要坚决遏制新增隐性债务，积极防范化解地方政府隐性债务风险。

政策对遏制地方政府隐性债务一以贯之的态度，说明其潜在风险不容小觑。周茂华表示，地方政府隐性债务无序扩张，将增加地方政府财政负担、挤压公共投资资源、降低地方政府投资效率与经济增长质量，地方政府面临信用环境收缩，再融资难度上升，严重时可能引发局部金融风险暴露。

在各方通力合作下，国内地方政府隐性债务无序膨胀基本得到有效遏制。明明表示，从偿债能力来看，政府收入并非城投偿债的唯一来源。一般而言，地方政府债、银行授信、城投融资等均为城投平台偿债重要渠道。在政府严控隐性债务及金融监管的环境下，发行再融资债券置换隐性债务或成为主要举措。

“目前，国内地方政府隐性债务也在依法合规、多渠道进行稳妥有序处置，期间未出现处置风险问题。”周茂华表示，但地方政府隐性债务规模仍较大，尤其是局部经济发展滞后区域，债务压力相对较大。此外，地方隐性债务结构较为复杂，需要平衡好经济平稳发展与债务处置关系，隐性债务化解需要坚决遏制新增，开前门的同时堵好后门，完善法律制度，创新处置方式与渠道，有序化解存量债务。

中诚信国际研究院研究员鲁璐表示，2022年通过地方债特别是专项债来稳增长、拉动基建的需求较为确定。在此背景下，我国需加强跨周期调节，在继续做好地方政府债务管理、防范化解风险的同时，统筹做好今明两年专项债管理政策衔接，更好发挥专项债资金带动社会资金的作用，扩大有效投资，以帮助扩大内需、促进消费。