新安全生产法“压实”企业安全生产主体责任 内部控制失灵或遭重罚

《金证研》法库中心 陆离/作者 幽树/风控

2021年9月1日，新《安全生产法》正式施行，进一步强化企业安全生产主体责任、完善安全风险预防控制体系，加大违法处罚力度，提高违法成本。

企业作为经营的实体，保证生产的持续性和效益性的重要性不言而喻，不仅关系企业是否能有序地创造经济效益，也直接关系着企业的生存和发展。从事故损失的角度，发生了安全事故不但产生直接的经济损失，而且体现在功效、劳动者心理、企业商誉、资源无益耗费等间接的损失。

此外，证监会发布的《保荐人尽职调查工作准则》对安全生产调查要求中，则重点要求保荐机构，调查发行人是否存在重大安全隐患、是否采取保障安全生产的措施，调查发行人成立以来是否发生过重大的安全事故以及受到处罚的情况，分析评价安全事故对发行人生产经营、经营业绩可能产生的影响。

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一、强化企业安全生产主体责任，高危行业企业未取得安全生产许可证不得从事生产活动

据《安全生产法》第二十一条，生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：1.建立健全并落实本单位全员安全生产责任制，加强安全生产标准化建设；2.组织制定并实施本单位安全生产规章制度和操作规程；3.组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划；4.保证本单位安全生产投入的有效实施；5.组织建立并落实安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制，督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；6.组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案；7.及时、如实报告生产安全事故。

除了以上对于企业安全生产的规定外，特定的行业亦有特定要求。

据《安全生产法》第二十四条，矿山、金属冶炼、建筑施工、运输单位和危险物品的生产、经营、储存、装卸单位，应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员。

前款规定以外的其他生产经营单位，从业人员超过一百人的，应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员；从业人员在一百人以下的，应当配备专职或者兼职的安全生产管理人员。

此外，根据《安全生产许可证条例》规定，对于生产经营中涉及矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆炸物品生产企业，国家对其实施安全生产许可制度，其生产经营需获得政府部门批准的生产许可证，方可经营。（注：危险化学品是由《危险化学品名录》确定）

据《安全生产许可证条例》第二条，国家对矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆炸物品生产企业（以下统称“高危行业企业”）实行安全生产许可制度。规定高危行业企业未取得安全生产许可证的，不得从事生产活动。

据《安全生产许可证条例》第六条，上述高危行业企业取得安全生产许可证，应当具备下列安全生产条件：1.建立、健全安全生产责任制，制定完备的安全生产规章制度和操作规程；2.安全投入符合安全生产要求；3.设置安全生产管理机构，配备专职安全生产管理人员；4.主要负责人和安全生产管理人员经考核合格；5.特种作业人员经有关业务主管部门考核合格，取得特种作业操作资格证书；6.从业人员经安全生产教育和培训合格；7.依法参加工伤保险，为从业人员缴纳保险费；8.厂房、作业场所和安全设施、设备、工艺符合有关安全生产法律、法规、标准和规程的要求；9.有职业危害防治措施，并为从业人员配备符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品；10.依法进行安全评价；11.有重大危险源检测、评估、监控措施和应急预案；12.有生产安全事故应急救援预案、应急救援组织或者应急救援人员，配备必要的应急救援器材、设备；13.法律、法规规定的其他条件。

此外，生产安全事故（以下简称“事故”），《生产安全事故报告和调查处理条例》对与事故等级判断作出了规定。（安全事故具体等级可查询当地安全生产监督管理部门）

据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条，根据事故造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：1.特别重大事故，是指造成30人以上死亡，或者100人以上重伤（包括急性工业中毒，下同），或者1亿元以上直接经济损失的事故；2.重大事故，是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故；3.较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故；4.一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。

据《安全生产法》第一百一十四条，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，第一百一十四条　发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由应急管理部门依照下列规定处以罚款：1.发生一般事故的，处三十万元以上一百万元以下的罚款；2.发生较大事故的，处一百万元以上二百万元以下的罚款；3.发生重大事故的，处二百万元以上一千万元以下的罚款；4.发生特别重大事故的，处一千万元以上二千万元以下的罚款。

发生生产安全事故，情节特别严重、影响特别恶劣的，应急管理部门可以按照前款罚款数额的二倍以上五倍以下对负有责任的生产经营单位处以罚款。

即安全生产违法行为需付出“高代价”。修改后的安全生产法对涉及罚款的违法行为普遍提高了罚款数额，加大惩戒力度。

可见，安全生产一般会关注两个方面，首先是安全生产内部控制是否完善并有效实施，重点关注高危行业企业是否获得安全生产许可证。其次，对企业已发生的安全生产事故严重程度进行判断，并根据安全生产监督关联部门对该事故的认定，判断该公司安全生产内部控制制度的完善和有效执行状况。

总而言之，政府出台多项法规，规范安全生产，预防安全事故发生。且从这些具体规定更加体现出安全生产的重要性，生产经营单位是安全生产的主体。此外，证监会出台的《保荐人尽职调查工作准则》中，体现出证监会对上市企业安全生产的重视。

二、昂利康因安全生产事故被问询，监管关注安全生产内控制度是否健全并有效执行

据《保荐人尽职调查工作准则》第二十一条，取得发行人安全生产及以往安全事故处理等方面的资料，调查发行人是否存在重大安全隐患、是否采取保障安全生产的措施，调查发行人成立以来是否发生过重大的安全事故以及受到处罚的情况，分析评价安全事故对发行人生产经营、经营业绩可能产生的影响。

《保荐人尽职调查工作准则》中，要求保荐机构分析，拟上市公司曾发生安全事故对其生产经营、经营业绩可能产生的影响。此外，证监会也多次问询拟上市企业安全生产内部控制制度是否健全并有效执行，关注拟上市企业曾发生的安全事故中承担的责任。

2020年10月15日，证监会披露的《第十八届发审委2020年第148次会议审核结果公告》显示，江苏同力日升机械股份有限公司（以下简称“同力日升”）被问询到其安全生产相关内控制度是否健全并有效执行，相关风险是否充分揭示。发审委要求，保荐代表人说明核查依据、过程，并发表明确核查意见。

2018年8月7日，证监会披露的《第十七届发审委2018年第118次会议审核结果公告》显示，浙江新农化工股份有限公司（以下简称“新农化工”）被问询，发审委要求新农化工及其保荐代表人说明（1）环境保护税开征后对财务指标的影响；（2）是否建立有关防范环保风险的内控制度并得到有效执行，是否存在潜在的环保合规性问题，其环保费用支出与发行人生产规模是否匹配；（3）生产过程中的安全生产和员工健康保护制度是否健全并有效执行，2018年5月发生的安全生产事故是否属于重大违法违规行为。

2018年7月17日，证监会披露的《第十七届发审委2018年第103次会议审核结果公告》显示，浙江昂利康制药股份有限公司（以下简称“昂利康”）被问询，问题涉及“其在安全生产事故中承担的责任，该事件是否属于重大违法违规行为，安全生产内部控制机制是否完善并有效运行”。发审委要求，保荐代表人发表明确核查意见。

据《东方花旗证券有限公司关于公司首次公开发行股票的发行保荐工作报告》回复，昂利康对此回复悦新公司‘5.3’安全生产事故”属于安全生产一般事故，未发现江苏悦新存在重大违法违规行为。并且公司已经对事故后续事宜进行了妥善处理，未造成重大不利影响。

2015年4月17日，证监会披露的《2015年4月13日-4月17日发行监管部发出的发审委工作会议审核意见》显示，安徽广信农化股份有限公司被问询（以下简称“广信农化”），补充说明并披露广信农化子公司安徽东至广信农化有限公司各报告期内光气项目建设进度和技改投入金额，光气试生产情况、各期实际产能利用率及产销情况，光气安全生产许可证和监控化学品生产特别许可证审批进展等情况。

2015年5月20日，证监会披露的《金徽酒股份有限公司首发申请文件反馈意见》显示，请金徽酒股份有限公司(以下简称“金徽酒”)补充披露，金徽酒是否存在安全隐患或发生重大安全生产事故，是否会影响发行人的生产经营。金徽酒的安全生产制度是否完善，安全设施运行情况。

《金证研》法库中心研究发现，证监会重点问询矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆炸物品生产企业的安全生产内部控制机制是否完善并有效运行，曾经发生的安全生产事故是否为重大违法违规行为，生产经营是否获得安全生产许可证。

此外，除了需要重视日常安全生产经营的内部控制制度外。企业在修建生产经营厂房时，也需要重视厂房内安全设施的完善。对此，国家对生产经营单位的建设项目中的安全设施制定相关法律，以保证建设项目安全设施达标。

三、“三同时”监督管理办法保障安全设施达标，竣工验收合格后方可投入生产和使用

据《建设项目安全设施“三同时”监督管理办法》第四条，生产经营单位是建设项目安全设施建设的责任主体。建设项目安全设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用（以下简称“三同时”）。安全设施投资应当纳入建设项目概算。

对于建设项目的安全设施，在生产经营单位生产产品具有一定危险的情况下，需要对该项目的安全设施进行安全预评价。危险建设项目建设前，需安全预评价且项目设计后需进行安全设计审查。

据《建设项目安全设施“三同时”监督管理办法》第七条，下列建设项目在进行可行性研究时，生产经营单位应当按照国家规定，进行安全预评价:1.非煤矿矿山建设项目；2.生产、储存危险化学品（包括使用长输管道输送危险化学品，下同）的建设项目；3.生产、储存烟花爆竹的建设项目；4.金属冶炼建设项目；5.使用危险化学品从事生产并且使用量达到规定数量的化工建设项目（属于危险化学品生产的除外，下同）；6.法律、行政法规和国务院规定的其他建设项目。

据《建设项目安全设施“三同时”监督管理办法》第八条，生产经营单位应当委托具有相应资质的安全评价机构，对其建设项目进行安全预评价，并编制安全预评价报告。

据《建设项目安全设施“三同时”监督管理办法》第十条，生产经营单位在建设项目初步设计时，应当委托有相应资质的设计单位对建设项目安全设施同时进行设计，编制安全设施设计。

也就是说，对于上述危险建设项目建设前，生产经营单位在对该建设项目在进行可行性研究时需委托具有相关资质的安全评价机构，对其建设项目进行安全预评价，并编制安全评价报告。危险建设项目安全预评价符合相关规定，在对建设项目进行设计，需委托有相应资质的设计单位对建设项目安全设施同时进行设计。

据《建设项目安全设施“三同时”监督管理办法》第七条规定，建设项目竣工后，根据规定建设项目需要试运行（包括生产、使用，下同）的，应当在正式投入生产或者使用前进行试运行。试运行时间应当不少于30日，最长不得超过180日，国家有关部门有规定或者特殊要求的行业除外。

第二十二条，建设项目安全设施竣工或者试运行完成后，生产经营单位应当委托具有相应资质的安全评价机构对安全设施进行验收评价，并编制建设项目安全验收评价报告。生产、储存危险化学品的建设项目和化工建设项目安全验收评价报告除符合本条第二款的规定外，还应当符合有关危险化学品建设项目的规定。

第二十三条，建设项目竣工投入生产或者使用前，生产经营单位应当组织对安全设施进行竣工验收，并形成书面报告备查。安全设施竣工验收合格后，方可投入生产和使用。

换言之，生产经营厂房建设项目竣工，需经过30-180日的试运行，然后委托有相应资质的安全评价机构对安全设施进行验收评价，并编制建设项目安全验收评价报告。最后建设项目投入生产或者使用前，生产经营单位应当组织对安全设施进行竣工验收，并形成书面报告备查。

此外，若建设项目实施过程中，不符竣工验收条件，则不得通过竣工验收，不得投入生产或使用。

据《建设项目安全设施“三同时”监督管理办法》第二十四条，建设项目的安全设施有下列情形之一的，建设单位不得通过竣工验收，并不得投入生产或者使用：1.未选择具有相应资质的施工单位施工的；2.未按照建设项目安全设施设计文件施工或者施工质量未达到建设项目安全设施设计文件要求的；3.建设项目安全设施的施工不符合国家有关施工技术标准的；4.未选择具有相应资质的安全评价机构进行安全验收评价或者安全验收评价不合格的；5.安全设施和安全生产条件不符合有关安全生产法律、法规、规章和国家标准或者行业标准、技术规范规定的；6.发现建设项目试运行期间存在事故隐患未整改的；7.未依法设置安全生产管理机构或者配备安全生产管理人员的；8.从业人员未经过安全生产教育和培训或者不具备相应资格的；9.不符合法律、行政法规规定的其他条件的。

也就是说，生产经营的建设项目安全设施需经过建设前的安全预评价，安全设施设计与建目同时设计，项目竣工时，需进行试运行然后经过安全验收最后进行安全设施竣工验收，验收合规方可投入生产和使用。

近年来，监管层对拟上市公司安全生产关注，着重强调安全生产内部控制机制是否完善并有效运行，并对曾发生的安全生产事故的企业进行重点问询。且新修改的安全生产法进一步加大对生产经营单位及其负责人安全生产违法行为的处罚力度，对违法行为起到强大的震慑作用，让生产经营单位不敢违法、不能违法，从根本上消除隐患、解决问题。因此，安全生产，不仅是保证企业的经营活动正常进行，也是企业必须履行的社会责任。